Neue Vor­schläge der EU-Kommission

Nach dem Auslaufen der mittelfristigen Finanzplanung der Europäischen Union für die Jahre 2007 – 2013 und dem gleichzeitigen Ablauf des EU-Finanzierungsinstruments für den Katastrophenschutz will die Europäische Kommission ihr Engagement auf dem Gebiet des Katastrophenschutzes erheblich ausweiten. Sowohl in finanzieller als auch in operativer Hinsicht. Die für Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz zuständige Kommissarin Kristalina Georgieva hat dazu am 20. Dezember 2011 einen entsprechenden Vorschlag zur Änderung des bisherigen EU-Gemeinschaftsverfahrens für den Katastrophenschutz (im Folgenden: Gemeinschaftsverfahren) vorgelegt, der auch das bisherige Finanzinstrument in die Vorschrift integriert. Das künftige Instrument soll die Bezeichnung „Katas­trophenschutzverfahren der Union“ (im Folgenden: Unionsverfahren) tragen.

Zur Begründung verstärkter Aktivitäten auf EU-Ebene führt die Kommission zum einen die Großkatastrophen des vergangenen Jahres, wie das Erdbeben in Haiti und das Katastrophengeschehen in Fukushima, sowie ganz allgemein die Zunahme von Häufigkeit und Intensität von Naturkatastrophen an. Zum anderen wird auf die Neuregelung der Rechtsgrundlage für die EU-Zusammenarbeit im Katastrophenschutz durch den Vertrag von Lissabon, konkret in Art. 196 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), verwiesen.
Im Kreise der EU-Mitgliedsstaaten (MS) herrscht die Einschätzung vor, dass sich Struktur und Abläufe des Gemeinschaftsverfahrens bestens bewährt haben. Gerade bei den o.g. Ereignissen haben die EU und ihre MS ihre Fähigkeit zu schneller, koordinierter und effizienter Hilfeleistung eindrucksvoll unter Beweis gestellt.
Gleichwohl will die Kommission das derzeitige „ad hoc-System“ hin zu einem besser vorausplanbaren System des EU-Katastrophenschutzes ausbauen bzw. fortentwickeln. Im aktuell geltenden Gemeinschaftsverfahren stärkt die Kommission die Koordinierung der im jeweiligen Katastrophenfall von den MS für gemeinsame Einsätze – aber eben nur ad hoc – angebotenen Reaktionskapazitäten. Künftig möchte sie vorab identifizierte und speziell geschaffene Kapazitäten, die ihr langfristig bereitgestellt werden, unmittelbar mobilisieren und in EU-Einsätzen entsenden können sowie entsprechend von ihr zu entwickelnde Einsatzpläne koordinieren.
Dem Ziel der Kommissarin werden sich Bundesregierung und Bundesländer nicht verweigern. Jegliche Fortentwicklung muss sich allerdings in den Grenzen der speziellen Kompetenzgrundlage bewegen, das Subsidiaritätsprinzip und das Substitutionsverbot berücksichtigen und im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stehen.
Das Gemeinschaftsverfahren in der bisherigen Gestalt stützte sich auf die „alte“ Generalklausel des Artikels 308 EG-Vertrag. Mit Art. 196 AEUV wird jetzt der Union erstmals ausdrücklich eine Kompetenz für den Katastrophenschutz zugewiesen, die allerdings auf die Förderung der Zusammenarbeit der MS durch unterstützende und ergänzende Maßnahmen beschränkt ist.
Es bestehen Zweifel, ob die von der Kommission vorgeschlagenen Neuerungen in ihrer Gesamtheit die o.g. Grenzen der Rechtsgrundlage nicht überschreiten. Anstelle der bisherigen Zusammenarbeit der MS, deren Koordinierung die Kommission erleichtert, soll nun, so jedenfalls der erste Eindruck, ein Europäisches Katastrophenschutzsystem treten, das zwar in Teilen auf freiwillig von den MS zur Verfügung gestellte Ressourcen zurückgreift. Es soll aber weitgehend unabhängig von Entscheidungen der MS von der Kommission finanziert und gesteuert werden.

Wesentliche geplante Neuerungen gemäß Kommissionsvorschlag

Kern des Kommissionsvorschlages im Bereich Katas­trophenreaktion ist die Schaffung einer Europäischen Katastrophenreaktionsfähigkeit („European Emergency Response Capacity – EERC“). Sie soll zum einen aus einem „Freiwilligen Ressourcenpool“ bestehen, in den die MS-Reaktionskapazitäten „Stand by“ bereitstellen, die die Kommission dann für gemeinsame Einsätze abrufen kann. Ein „Zurückbehaltungsrecht“ der MS soll es nur geben, wenn sie „zwingende Gründe“ geltend machen, die den Einsatz der jeweiligen Ressourcen im Einzelfall verhindern. Den zweiten Teil der EERC sollen zusätzliche Kapazitäten bilden, die die Kommission zur Schließung etwaiger noch zu identifizierenden EU-weiter Lücken im Reaktionssystem aufbaut. Teils als EU-finanzierte Kapazitäten bei den MS, teils als Kapazitäten unmittelbar auf EU-Ebene. Lediglich die Einsatzleitung und Kontrolle ihrer Teams vor Ort soll den MS verbleiben, die strategischen Einsatzentscheidungen für alle Komponenten der EERC sollen jedoch der Kommission zugeordnet werden können. Das bisherige Beobachtungs- und Informationszentrum (MIC) soll entsprechend der neuen Aufgaben in ein rund-um-die-Uhr besetztes Notfallabwehrzentrum (Emergency Response Centre – ERC) umgewandelt werden.
Weitere beabsichtigte Neuerungen unterstreichen den Eindruck des Strebens nach eigenständiger Handlungsfähigkeit auf EU-Ebene. Vorgeschlagen wird die Schaffung und Aufrechterhaltung eines Nachschub- und Versorgungswesens, das nicht nur, wie bisher, zur Unterstützung der von der Kommission entsandten Evaluierungs- und Koordinierungsteams dient, sondern auch die Versorgung der Einsatzteams der MS und nicht näher bezeichneter anderer Akteure vor Ort unterstützten soll. Mit dem Aufbau eines solchen Systems, das auch über mobilisierbare Unterstützungskapazitäten verfügen soll, würde ein weiterer Schritt hin zu EU-eigenen operativen Aufgaben unternommen.
Bei der Aufstellung der für die EERC benötigten Ressourcen ist ebenfalls eine zentrale Rolle der EU-Kommission vorgesehen. Welche und wie viele Kapazitäten hierfür benötigt werden, will die Kommission zwar in Zusammenarbeit mit den MS festlegen; die Qualitätsanforderungen und den Zertifizierungsprozess will sie allerdings eigenständig gestalten. Die Modalitäten zum Aufbau der EERC, zur Verwaltung und Instandhaltung der o.g. zusätzlichen Kapazitäten in Engpassbereichen sowie zu deren Mobilisierung sollen in Durchführungsrechtsakten der Kommission geregelt werden.
Des Weiteren soll die Finanzierung des Unionsverfahrens gegenüber dem geltenden Gemeinschaftsverfahren erheblich ausgeweitet werden. Der Mittelansatz soll auf 513 Millionen Euro wachsen und damit mehr als verdoppelt werden. Bereits jetzt verfügt die Kommission im Bereich der Humanitären Hilfe über ein Vielfaches dieser Summe, mit dem bei Katastrophen in ärmeren Drittstaaten Hilfseinsätze überstaatlicher Organisationen und Nichtregierungsorganisationen gefördert werden können.
Bislang werden in den Bereichen Prävention und Vorsorge vor allem Maßnahmen gefördert, die die MS dabei unterstützen sollen, ihre Abwehrbereitschaft zu verbessern in Form von Studien, Workshops, Entwicklung von Modellen und Szenarien und Pilotprojekten. Mit EU-finanzierter Ausbildung und Übungen wird die Vorbereitung auf gemeinsame Einsätze gefördert. Ein Teil der Mittel fließt in den Betrieb des MIC und des gemeinsamen Notfallinformations- und Kommunikationssystems CECIS. Die Finanzierung im Bereich Reaktion beschränkt sich derzeit im Wesentlichen auf die Entsendung von Evaluierungs- und Koordinierungsexperten sowie eine bis zu 50-prozentige Kofinanzierung von Transportmitteln. Alle übrigen Kosten der Einsätze tragen bisher die MS.
Nunmehr soll die Möglichkeit geschaffen werden, die Einsatz- und Logistikkosten vollständig aus dem EU-Haushalt zu übernehmen sowie die Transportkostenzuschüsse auf 85 Prozent zu erhöhen, in besonderen Fällen auch vollständig zu übernehmen.
Hinzu kommen die Finanzierung des Ressourcenaufbaus bei dem MS und die Finanzierung von Kapazitäten auf EU-Ebene.
Über die Mittelvergabe, die in den Händen der Kommission liegt, wird faktisch ein starkes Instrument zur Steuerung der Hilfseinsätze geschaffen. MS, deren Unterstützungsangebote von den im ERC entwickelten Einsatzplänen abweichen, könnten kaum mit Zuschüssen rechnen.

Vorüberlegungen in Deutschland

Bereits während der Entwurfsphase des Kommissionsvorschlages haben die für den Katastrophenschutz originär zuständigen Länder in Abstimmung mit dem Bundesministerium des Innern ein „Strategisches Konzept zum deutschen Engagement im Katastrophenschutz der Europäischen Union“ (im Folgenden: „Strategisches Konzept“) beschlossen (IMK-Beschl. v. 28.07.2010). Es zeigt Optionen auf, sowohl die Ressourcenbasis für gemeinsame Einsätze zu verbreiternals auch die Mobilisierung im Einsatzfall zu beschleunigen. Unabdingbar ist dabei aus deutscher Sicht (Bund wie Länder) jedoch die strikte Beachtung des Subsidiaritätsprinzips. Katastrophenschutz ist in Deutschland „von unten nach oben“ aufgebaut, und das aus gutem Grund: Einsatzkräfte vor Ort sind am schnellsten am Ereignisgeschehen, die lokalen Kräfte sind mit den Gegebenheiten vertraut und können so die effektivste Hilfe leisten.
Das Strategische Konzept unterstreicht die Bedeutung der Prävention. Dort heißt es: „Wenn es gelingt, durch vorbeugende Maßnahmen den Eintritt von Schadensereignissen zu verhindern, ihre Häufigkeit zu verringern oder ihre Auswirkungen zu minimieren, wird mehr für die Sicherheit und das Wohlergehen der Bevölkerung erreicht, als spektakuläre Rettungsmaßnahmen im Katastrophenfall bewirken können. Im Übrigen betragen die Kosten für Prävention mitunter nur einen Bruchteil der Kosten für die Schadensbehebung und den Wiederaufbau. Der Bedarf an Reaktionskapazitäten steht daher in direkter Relation zu Umfang und Effektivität der getroffenen Präventionsmaßnahmen“.
Die Bemühungen auf EU-Ebene sollen sich aus Sicht von Bund und Ländern verstärkt darauf konzentrieren, Maßnahmen zur Prävention und Katastrophenvorsorge in den Mitgliedstaaten zu initiieren und zu fördern. Wir wollen die Entwicklung von Methoden, Leitlinien und Mindeststandards zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Risikoanalyse, -bewertung und -kartierung, die letztlich auch einen EU-weiten Risikoüberblick ermöglichen sollen, prioritär vorantreiben.
Gute Ansätze dazu sind im Vorschlag der Kommission vorhanden: Mit der dort vorgesehenen Förderung der Risikobewertungen in den MS wird sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene ein Beitrag zur Verbesserung des Risikobewusstseins bei der Bevölkerung und den zuständigen Behörden geleistet. Die Planungsgrundlage für Maßnahmen zur Vermeidung von Ka­tas­trophen bzw. der Begrenzung ihrer möglichen Auswirkungen sowie zur Vorsorge und zur Planung von Abwehrmaßnahmen und -ressourcen würde deutlich verbessert.
Darüber hinaus befürworten wir auch Maßnahmen zur Planung und Vorbereitung gemeinsamer Einsätze auf EU-Ebene, wie z. B. die Entwicklung von Katastrophenszenarien, die Identifizierung von notwendigen Schlüsselressourcen für die Katastrophenreaktion, die Ermittlung der in den MS vorhandenen Ressourcen und die Entwicklung von Notfallplänen für gemeinsame Einsätze – allerdings nur, solange die Zuständigkeit für die maßgeblichen daraus resultierenden Entscheidungen entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip bei den MS verbleibt.
Die Absicht, die Mobilisierung von Kapazitäten der MS für gemeinsame Einsätze zu erleichtern, wird im Strategischen Konzept ausdrücklich begrüßt. Über die bisherige Bereitstellung von Ressourcen im Einzelfall hinaus „könnte eine verbindlichere grundsätzliche (ggf. zeitlich begrenzte) Bereitstellung von einzelnen Modulen für gemeinsame Einsätze eingeführt werden. In jedem Fall aber muss ein umfassender, nicht an Bedingungen gekoppelter Einsatzvorbehalt der Mitgliedstaaten für die nationalen Module aufrechterhalten bleiben. Eine Umkehr der Einsatzentscheidung von der Einzelfallgenehmigung zur Einzelfallablehnung könnte zu einer Erleichterung der Mobilisierung beitragen.“
Hinsichtlich der Katastrophenreaktion vertreten Deutschland und einige andere EU-MS die Auffassung, dass die Kapazitäten der Mitgliedstaaten insgesamt eine solide Basis für die gemeinsame Katastrophenreaktion bilden.
Bei der letzten Reform des EU-Gemeinschaftsverfahrens im Jahre 2007 wurde das sogenannte modulare Konzept eingeführt mit dem Ziel, aus dem Gesamtbestand der Reaktionskapazitäten der MS heraus „EU-Module“ als spezielle Kombinationen von geschultem Personal und Ausrüstung für vorab definierte Fähigkeiten zu entwickeln. Diese EU-Module müssen u.a. schnell mobilisierbar, mit anderen EU-Modulen interoperabel und für eine bestimmte Zeitdauer selbstversorgend sein. Mittlerweile sind über 100 solcher Module für die unterschiedlichsten Bereiche beim MIC notifiziert, von Bergungs- und Rettungsteams mit Suchhunden über Einheiten mit  Hochkapazitätspumpen bis hin zu Feldhospitälern. Neben diesen in besonderer Weise für EU-Einsätze vorbereiteten Kapazitäten können bei Bedarf auch weitere bei den MS für nationale Zwecke bereitgehaltene Ressourcen zur Verfügung gestellt werden.
Sofern in einzelnen Bereichen EU-weit Defizite festgestellt werden, sollen gemäß dem Strategischen Konzept vorhandene Ressourcen durch gezielte Ausbildung und rasche Alarmierbarkeit für Einsätze im Katastrophenschutzverfahren der Union tauglich gemacht werden. Der Aufbau EU-eigener Ressourcen stellt aus deutscher Sicht demgegenüber keinen Mehrwert dar und wird abgelehnt. Hier sind die Meinungen in der EU jedoch geteilt. Die Kommission und einige, vornehmlich südliche MS, sehen durchaus Bedarf für einen EU-finanzierten Ressourcenaufbau in den MS und für den Aufbau EU-eigener Ressourcen.
Bei den Überlegungen zur Ausweitung der EU-Finanzierung von Einsätzen und zur Kostenverteilung ist hinsichtlich des Tätigwerdens in Drittländern und innerhalb der EU zu differenzieren:
Drittlandseinsätze finden oft nach Katastrophen in den ärmsten Regionen der Welt als  humanitäre Hilfe statt. Hier gilt der Grundsatz, dass diese für den Empfänger kostenlos ist. Bei solchen Einsätzen sollten gemäß dem Strategischen Konzept neue Finanzierungsmöglichkeiten für den Transport von Teams und Ausrüstung bei gemeinsamen Einsätzen gefunden werden, da hier das europäische Interesse im Mittelpunkt steht.
Bei Einsätzen innerhalb der EU sollte allerdings an dem Grundsatz festgehalten werden, dass der um Hilfe ersuchende Staat die Kosten trägt. Der helfende Staat hat aber natürlich die Möglichkeit, auf Kostenerstattung zu verzichten.
Für den hilfesuchenden Staat, der im Bedarfsfall lediglich die für den konkreten Einsatz anfallenden Kosten übernehmen muss, stellt dies eine kostengünstige Ergänzung seiner eigenen Reaktionskapazitäten dar. Er braucht weder die Mittel für die Entwicklung und Aufstellung aufzubringen, noch wird er durch Aus- und Fortbildungskosten oder Unterhaltungs- und Bereithaltungsaufwendungen belastet.
Solange die am Gemeinschaftsverfahren beteiligten Staaten sich bei außergewöhnlichen Katastrophen auf die Solidarität und Unterstützung der Partnerstaaten verlassen können, sind sie nicht gezwungen, für wenig wahrscheinliche Schadensereignisse unverhältnismäßig hohe eigenen Vorkehrungen zu treffen.
Ein solches, für alle Beteiligten kosteneffektives System, verkörpert ein angemessenes Verhältnis zwischen nationaler Verantwortung und internationaler Solidarität.

Beschlüsse des Bundesrates und des Bundestages

Bundesrat und Bundestag haben in ihren jüngsten Beschlüssen (BR-Beschl. v. 02.03.2012, BR-Drs. 24/12 und BT-Beschl. vom 26.05.2011, BT-Drs. 17/5194) zu diesem Thema verdeutlicht, dass die Subsidiarität zentrales Leitprinzip des EU-Katastrophenschutzes bleiben muss und  ein eigenständiges, von der Steuerung der MS unabhängiges System des EU-Katastrophenschutzes, nicht akzeptiert werden kann.
Maßnahmen, die das Unionsverfahren effizienter und effektiver gestalten sowie die Mobilisierung der verfügbaren Ressourcen beschleunigen, bei gleichzeitiger Stärkung der Eigenverantwortung der MS, werden hingegen ausdrücklich begrüßt.
Das Strategische Konzept sowie die Beschlüsse des Bundesrates und des Deutschen Bundestages bilden die Grundlagen für die Verhandlungspositionen der Bundesregierung in den Brüsseler Gremien, die im Februar 2012 begonnen haben. Dort ist darauf hinzuarbeiten, das Gemeinschaftsverfahren noch vor Ablauf des derzeitigen mehrjährigen Finanzrahmens der EU am 31. Dezember 2013 durch ein mit diesen Grundlagen in Einklang stehendes optimiertes Unionsverfahren zu ersetzen.

 

Norbert Seitz
geb. am 24. Januar 1954
in Hardheim, Neckar-Odenwald Kreis/Baden-Württemberg

 

1975 – 1979: Studium der Rechtswissenschaften, erstes juristisches Staatsexamen an der Universität Heidelberg
1980 – 1983:  juristischer Vorbereitungsdienst und zweites juristisches Staatsexamen – Landesjustizprüfungsamt Stuttgart
1984: Eintritt in die Bundesverwaltung beim Bundeskriminalamt;
dort Tätigkeiten im Kriminalistisch-Kriminologischen Institut, (Forschungsschwerpunkt “Umweltkriminalität”), sowie im Justitiariat
1989: Wechsel in das Bundesministerium des Innern; Referententätig-keiten im Organisationsreferat und im Referat “Organisierte Kriminalität / Rauschgiftkriminalität”
1991: Persönlicher Referent des Parlamentarischen Staatssekretärs,Eduard Lintner, (CSU); im Bundesministerium des Innern
1995 -– 1998:  Leiter der Geschäftsstelle des Drogenbeauftragten der Bundesregierung und des Referates “Polizeiliche Ausstattungs- und Ausbildungshilfe” im Bundesministerium des Innern
1999: Leiter des Referates “Rauschgiftkriminalität und Polizeiliche Ausstattungs- und Ausbildungs­hilfe” im Bundesministerium des ­Innern
Juli 1999: Berufung zum Ständigen Vertreter des Leiters der Abteilung Polizeiangelegenheiten
2002: Nach kurzer Tätigkeit in der zentralen Verwaltung des Ministeriums Direktor der privatrechtlichen Stiftung „Deutsches Forum für Kriminalprävention (DFK)“
2008: Leiter der Unterabteilung „Grundsatzfragen der Innenpolitik“ im Bundesministerium des Innern
Seit Januar 2011: Leiter der Abteilung Krisenmanagement und Bevölkerungsschutz im Bundesministerium des Innern