Mit dem Beschluss des Europäischen Parlaments und Rates über ein Katastrophenschutzverfahren der Union trat Anfang 2014 eine neue Gesetzgebung für den Katastrophenschutz der EU in Kraft. Neben anderen Neuerungen wird damit vor allem die Katastrophenprävention gestärkt.

So müssen Mitgliedstaaten ab 2015 der Kommission alle drei Jahre Informationen über ihre Risikobewertungen vorlegen und auch eine Bewertung ihrer Risikomanagementfähigkeit durchführen. Auf freiwilliger Basis können sie sich zu dem Zweck auch Peer Reviews unterziehen. Damit dieses neue Instrument einen substantiellen Beitrag zu einer besseren Katastrophenprävention in der Union leisten kann, sollten einige Voraussetzungen erfüllt sein. Erste Erfahrungen weisen dabei durchaus in eine positive Richtung.

Der Rechtsakt der Union zielt auf ein hohes Maß an Schutz vor Katastrophen durch die Verringerung ihrer Folgen und durch die Förderung einer Präventionskultur ab. Er soll zu mehr Sicherheit der EU-Bürger sowie zur stärkeren Widerstandskraft gegenüber Katastrophen beitragen. Die Idee, dass auch freiwillige Peer Reviews hierzu einen Beitrag leisten könnten, kam während der Verhandlungen im Rat auf. In anderen Politikbereichen bzw. in anderen Organisationen wird das Instrument hingegen schon länger eingesetzt und gilt dabei als durchaus bewährt.

Peer Reviews sind v. a. aus dem Wissenschaftsbetrieb als Qualitätssicherung bekannt. Sie werden verwendet, um Publikationen vor Veröffentlichung durch Fachleute auf gleichem Gebiet prüfen zu lassen. Zum Teil wurde dabei das Verfahren auch wegen der langen Dauer und mangelnder Objektivität kritisiert. Als politisches Instrument werden Peer Reviews vor allem eingesetzt, um Reformen in bestimmten Politikbereichen zu unterstützen. Empfehlungen aus Peer Reviews können helfen, auch unbeliebte Reformen umzusetzen. Internationale Organisationen wie die OECD verwenden Peer Reviews daher schon seit längerer Zeit mit Erfolg als Instrument der politischen Zusammenarbeit. Auch andere Organisationen haben diese Form der Qualitätskontrolle übernommen. UNISDR Europa, die OECD und die Europäische Kommission führen in einem Pilotprojekt erste Peer Reviews zur Umsetzung des Hyogo Frameworks for Action und relevanter EU Politiken durch. Bislang haben sich Großbritannien und Finnland solchen Reviews unterzogen.

Möglicher Ablauf eienr Peer Review. (Grafik S. Jachs)

Möglicher Ablauf eienr Peer Review. (Grafik S. Jachs)

Dialog auf Augenhöhe

Mit der Einführung von Peer Reviews als Element des neuen Unionsverfahrens stellt sich die Frage, wie sie auch im Katastrophenschutz zu einem akzeptierten und wirksamen Verfahren werden und die Weiterentwicklung des Risikomanagements der Union unterstützenkönnen. Peer Reviews haben einige Vorzüge: Sie bestehen in einem Dialog unter Gleichen auf gleicher Ebene. Ihr Vorteil liegt darin, dass sich ein Land, das sich freiwillig einer Review durch Experten anderer Länder unterzieht, damit auch freiwillig deren Kritik aussetzt und somit empfänglicher ist. Wenn jedes Land den gleichen Prozess durchläuft, wird keines besonders hervorgehoben oder benachteiligt. Jedes Land ist somit einmal in der Rolle des Prüfers oder des Geprüften. Dieser Rahmen erlaubt es daher eher, Defizite anzusprechen als andere Formate der Zusammenarbeit.

Für den Ablauf von Peer Reviews gibt es keine fixen Regeln, was oft als nachteilig gesehen wird, jedoch folgen sie gewissen Grundprinzipien. Der Ablauf einer Review kann wie folgt aussehen: Nach Meldung eines Landes, das sich der Review unterziehen möchte, werden Staaten aufgerufen, Experten als Peers namhaft zu machen. Aus den Meldungen wird ein Review-Team zusammengestellt, wobei sowohl auf die fachliche Qualifikation der Peers wie auch auf eine geographische Balance geachtet wird. Für die Reviews werden ein Leitfaden und ein Fragenkatalog erstellt. Das Peer-Team trifft sich zur Vorbereitung der Mission und stimmt spezifische Fragen ab, die an das Land der Review gestellt werden; es beschafft Grundlageninformationen und erstellt eine Liste von gewünschten Interviewpartnern. Nach der Vorbereitungsphase folgt die eigentliche Review und Faktenerhebung im Zielland. Dies geschieht in Form von Interviews mit ausgewählten Partnern. Nach der Auswertung der Interviews erstellt jeder der Peers zuerst einen Berichtsentwurf, der aus einer Darstellung des Status quo sowie aus identifizierten Defiziten und Empfehlungen besteht. Aus den einzelnen Berichten wird ein Synthesereport erstellt. Nach Konsultation mit dem Land der Review erfolgt schließlich die Veröffentlichung des Endberichts. Ein solches Verfahren ist somit für alle Beteiligten transparent und nachvollziehbar.

Peer Reviews können auch einen engeren Ablauf innerhalb der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit innerhalb Europas fördern. Das Bild zeigt Helfer beim Hochwassereinsatz in Wallsee, Niederösterreich, im Juni 2013. (Bild: Dragan Tatic/wiki commons)

Peer Reviews können auch einen engeren Ablauf innerhalb der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit
innerhalb Europas fördern. Das Bild zeigt Helfer beim Hochwassereinsatz in Wallsee, Niederösterreich,
im Juni 2013. (Bild: Dragan Tatic/wiki commons)

Anforderungen

Im Folgenden sollen einige Überlegungen angestellt werden, welche Anforderungen Peer Reviews erfüllen sollten, damit sie zu einem gestaltenden Instrument in der europäischen Risikoprävention werden können. Wesentlich ist, wie schon ausgeführt wurde, dass die Reviews transparent und möglichst standardisiert ablaufen. Mitgliedstaaten, die sich einer Review unterziehen, sollten im Vorhinein wissen, was sie erwartet. Auf die fachliche Qualifikation und die Zusammensetzung des Review-Teams ist zu achten, hierfür sollten ebenfalls transparente Kriterien gelten. Der thematische Rahmen der Review sollte auf überschaubare Fragestellungen und klar definierte, inhaltliche Bereiche fokussiert sein. Spezifische Evaluierungsinhalte und Ziele könnten jeweils mit dem Land der Review im Einzelnen festgelegt werden. Jede Review sollte auf einer vorhergehenden Selbstbeurteilung des Landes nach festgelegten Indikatoren aufbauen. Die Auswahl der Interviewpartner obliegt grundsätzlich dem Land der Review, jedoch sollten Wünsche des Peer-Teams nach Gesprächspartnern möglichst berücksichtigt werden. Die Interviewpartner wären entsprechend vorzubereiten, etwa mit einem Interviewleitfaden, der vorab übergeben wird. Ein wesentliches Kriterium besteht darin, dass die Review auf zuverlässigen Quellen fußt, was durch eine offizielle Dokumentenliste und autorisierte und vorbereitete Interviewpartner sichergestellt werden sollte. Weiter wäre ein Statement des Landes der Review hinsichtlich seiner spezifischen Erwartungen hilfreich.

Eine zentrale Frage ist der Maßstab, an denen ein System bzw. Teilkomponenten gemessen werden. Wenn eine Peer Review mit einer Liste von Defiziten und Empfehlungen endet, stellt sich die Frage, woran diese tatsächlich gemessen werden. Hierbei kommt einerseits die Expertenmeinung und der Konsens des Review-Teams bzw. die Situation in den Ländern der Peers als Vergleichsgrundlage in Frage. In Hinblick auf möglichst hohe Transparenz und Nachvollziehbarkeit sollten aber längerfristig objektive Maßstäbe entwickelt werden. In Ermangelung harmonisierter europäischer Standards im Katastrophenschutz, soweit Bereiche nicht europarechtlich geregelt sind, ist dies jedoch schwierig. Der Hyogo Framework for Action bietet beispielsweise einen Gradmesser für die Erreichung der einzelnen Prioritäten mit Indikatoren und Einstufungen zur Selbstevaluierung, der für die Reviews herangezogen werden kann. Die Europäische Kommission soll mit den Mitgliedstaaten ebenfalls Leitlinien für die Selbstbeurteilung der Risikomanagementfähigkeiten entwickeln. Daneben könnten auch einige internationale Standards als Maßstab herangezogen werden, etwa die ISO-Standards aus dem Bereich Societal Security. In weiterer Zukunftwären auch eigene europäische Standardsdenkbar, zumal die Europäische Kommission die Schaffung von Standards im Bereich „Societal and Citizen Security“ vorantreiben will. Eine weitere Vergleichsbasis wären vorhandene Grundlagen zu guten Praktiken wie die “Database on goodpractices in disasterprevention”, die im Auftrag der Kommission erstellt wurde. Sie listet gute Praktiken der Katastrophenprävention in den Mitgliedstaaten auf und benennt Kriterien hierfür. Die Liste ist jedoch länderspezifisch und basiert nicht auf einem breiten Konsens aller Mitgliedstaaten.

Wissenstransfer

Könntendaher Peer Reviews im europäischen Katastrophenschutz Vergleichbares leisten wie in anderen internationalen Organisationen oder anderen Politikbereichen? Zunächst fördern sie jedenfalls den Wissensaustausch zwischen den Ländern. Sie können einem Mitgliedstaat bei der Vorbereitung und Implementierung von Reformen und Verbesserungen in der Risikoprävention helfen bzw. solche Maßnahmen stimulieren. Darüber hinaus könnten sie, wenn sie systematisch eingesetzt und ausgewertet werden, längerfristig zu einem auf EU-Ebene anerkannten Katalog von guten Praktiken für das Risikomanagement beitragen. Empfehlungen für Verbesserungen aus den Reviews könnten einerseits länderspezifisch andererseits aber auch grundlegend und länderunabhängig sein. Was für ein Land empfohlen wird, sollte grundsätzlich auch für andere Länder empfehlenswert sein. Längerfristig wären somit auch ein europäisches Grundmodell der Katastrophenprävention bzw. des Katastrophenmanagements insgesamt bzw. zumindest anerkannte Grundprinzipien oder Leitsätze eine Vision, die auf Grundlage der Ergebnisse einer Reihe von Peer Reviews entwickelt werden könnten. Man möge sich hierbei etwa die „Principles of Emergency Management“, die in den USA entwickelt wurden, vor Augen halten.

Ein entscheidender Punkt ist letztlich aber der politische Level, auf dem die Reviews stattfinden, und das politische Commitment, das dahinter steht, um Empfehlungen tatsächlich umzusetzen. Ergebnisse der Reviews sind rechtlich nicht verbindlich, können aber als politisch bindendes “soft law” verstanden werden. Erfahrungen aus anderen Politikbereichen zeigen durchaus Wirkung, was auch für den europäischen Katastrophenschutz zu hoffen wäre. Eine Möglichkeit dazu wäre letztlich auch ein Revisionsverfahren, inwieweit Empfehlungen tatsächlich umgesetzt werden, wobei dies auch im Zusammenhang mit anderen EU-Instrumenten Berücksichtigung finden könnte.

Anschrift des Verfassers:
Mag. Siegfried Jachs
Bundesministerium für Inneres
Leiter des Referats II/4/a
Staatliches Krisen- und Katastrophenschutzmanagement sowie Zivilschutz
Minoritenplatz 9, 1014 Wien, Österreich
Tel. +43 / 1 / 53126-3432
E-Mail: siegfried.jachs@bmi.gv.at

???????????????????????????????Siegfried Jachs
geb. am 19. Mai 1965 in St. Oswald bei Freistadt
1983: Matura in Freistadt
1983 – 1988: Studium der Geschichte und Deutschen Philologie an der Universität Wien, Sponsion zum Magister der Philosophie
1988 – 1989: Lektorat an der Universität Zadar (Kroatien)
1991: Eintritt in den höheren Dienst im Bundeskanzleramt, Abteilung „Umfassende Landesverteidigung“
2004: Postgradualer Lehrgang zur euro päischen Integration für die öffentliche Verwaltung
1998: Stv. Leiter der Abteilung „Staat liches Krisenmanagement“ im Bundeskanzleramt
2002: Leiter der Abteilung „Staatliches Krisenmanagement“ im Bundeskanzleramt
2003: Übertritt in das BM.I, Leiter des Referats „Krisenmanagement, Katastrophenmanagement, Zivilschutz“
Vertreter des Bundesministeriums für Inneres in verschiedenen Gremien im Bereich des Krisenmanagements
Vortragstätigkeit an der Österreichischen Militär akademie, Landesverteidigungsakademie, Sicherheitsakademie
Gastdozent an der Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz (D)
Leiter Subteam Krisen- und Katastrophenschutzmanagement bei der Euro08
Vorsitzender des Normungskomitees 246 „Integriertes Notfall- und Katastrophenmanagement“ am Österreichischen Normungsinstitut, Delegierter zu ISO TC 223 „Societal Security“ und CEN TC 391 „Societal and Citizen Security“
Vortragender an der Fachhochschule Wr. Neustadt, Masterstudiengang Strategisches Sicherheitsmanagement