Überblick und Initiativen am Beispiel der Stromversorgung

Infrastrukturen bilden den Rückhalt unserer modernen Gesellschaft. Sie tragen zur Versorgung der Bevölkerung mit wichtigen, teils lebenswichtigen, Dienstleistungen und Gütern bei und ermöglichen nicht zuletzt wirtschaftliches Wachstum und Prosperität. Eine robuste und sichere Bauweise von Infrastrukturen stand schon frühzeitig im Fokus der Planer, um eine nachhaltige Funktionsfähigkeit zu gewährleisten.

Bereits in der Antike wurden umfangreiche Regeln zum Bau und Betrieb von Infrastrukturen entwickelt und angewandt. Mit Einsetzen der Industriellen Revolution im 19. Jahrhundert und dem damit verbundenen massiven Bedarf am Ausbau leistungsfähiger Infrastrukturen gründeten sich die ersten sektor- bzw. branchenbezogenen industriellen Vereine, die zusätzliche Regelwerke zur Sicherung der Versorgung aufstellten. Im 20. Jahrhundert wurden viele Vorschriften in Gesetze gefasst, die ebenfalls vielfach einen ausschließlichen Sektor- bzw. Branchenbezug aufweisen.
Ende des 20. Jahrhunderts kam erstmals – insbesondere im Zuge des Jahr-2000-Problems – der Gedanke auf, dass ein Sicherheitsfokus auf Sektoren und Branchen nicht mehr ausreicht. Eine zunehmende Abhängigkeit der Gesellschaft von funktionierenden Infrastrukturen, zunehmende Interdependenzen von Infrastrukturen auf lokaler, nationaler und internationaler Ebene sowie eine veränderte Gefahrenlage machen einen Blick aus der „Vogelperspektive“ erforderlich. Dabei sind Fragen zu klären, die vorher zumindest teilweise unbeantwortet blieben: Welche Infrastrukturen oder Bestandteile von Infrastrukturen haben eine besonders hohe Bedeutung für die Gesellschaft? Welche neuen Gefahren können auf diese Infrastrukturen einwirken? Welche technologischen Veränderungen halten Einzug in Infrastrukturen? Wie anfällig werden Infrastrukturen dadurch? Welche Kaskadeneffekte können beim Ausfall einzelner Infrastrukturen auftreten? Welche zusätzlichen Schutzmaßnahmen sind erforderlich, um die Versorgungssicherheit der Bevölkerung zu gewährleisten?

Grundlagen KRITIS

Zur Klärung dieser Fragen hat die Bundesregierung Ende der 1990er Jahre den so genannten Schutz Kritischer Infrastrukturen als querschnittliche Ergänzung zum bestehenden Schutz von Infrastrukturen aufgelegt. Unter Kritische Infrastrukturen werden „Organisationen und Einrichtungen mit wichtiger Bedeutung für das staatliche Gemeinwesen, bei deren Ausfall oder Beeinträchtigung nachhaltig wirkende Versorgungsengpässe, erhebliche Störungen der öffentlichen Sicherheit oder andere dramatische Folgen eintreten würden“ gefasst (BMI: Nationale Strategie zum Schutz Kritischer Infrastrukturen, 2009). Solche Infrastrukturen finden sich in insgesamt neun Sektoren, zu denen beispielsweise die Energie- oder Wasserversorgung gehören.

Tabelle

Abb. 2: Sektoren. (Grafik: Lauwe/BBK; Quelle: BMI: Nationale Strategie zum Schutz Kritischer Infrastrukturen, 2009)

Die Zielsetzungen beim Schutz Kritischer Infrastrukturen sind die Vermeidung massiver Versorgungsausfälle für die Bevölkerung (Prävention) und die effektive Abarbeitung solcher Versorgungsausfälle, die trotz aller präventiven Bemühungen dennoch eintreten können (Bewältigung). Dabei stehen lang anhaltende und großräumige Versorgungsausfälle im Fokus, die die Bevölkerung besonders hart treffen würden. So hat beispielsweise das Büro für Technikfolgenabschätzung beim Deutschen Bundestag im Jahr 2011 untersuchen lassen, welche gesellschaftlichen Folgen ein sechswöchiger Stromausfall für Deutschland hätte. Fast alle Kritischen Infrastrukturen wären massiv in ihrer Funktionsfähigkeit gestört und könnten ihre Versorgungsleistungen nicht mehr aufrechterhalten. Die Auswirkungen kämen einer nationalen Katastrophe gleich. Aus diesem Grund wird die Stromversorgung im Rahmen des Schutzes Kritischer Infrastrukturen heute prioritär bearbeitet. Ähnlichen Stellenwert mit Breitenwirkung in alle Bereiche der Kritischen Infrastrukturen haben noch die Informationstechnik und Telekommunikation.

Abb_3_140129_Abbildung_AkteureIm Juni 2009 hat das Bundeskabinett die Nationale Strategie zum Schutz Kritischer Infrastrukturen (KRITIS-Strategie; BMI: Nationale Strategie zum Schutz Kritischer Infrastrukturen, 2009) verabschiedet, die die Grundsätze und Ziele beim Schutz Kritischer Infrastrukturen zusammenfasst. Primäres Ziel ist die Vernetzung aller wichtigen Akteure. Dazu zählen die staatliche Seite, die Gesetzgebung sowie die staatliche Notfallvorsorge, die Betreiber Kritischer Infrastrukturen, die in erster Linie privatwirtschaftlich aufgestellt sind, wissenschaftliche Vertreter sowie die Bevölkerung selbst. Die Zusammenarbeit basiert auf einem kooperativen Ansatz, die Umsetzung zusätzlicher Schutzmaßnahmen erfolgt also zunächst freiwillig. Allerdings hat sich in den letzten Jahren herausgestellt, dass verbindliche Regelungen vielfach sinnvoll und erforderlich sind. Daher werden sie nun auch zunehmend mehr angedacht.
Lang anhaltende und großräumige Versorgungsausfälle treten hauptsächlich im Zusammenhang mit massiven Störungen oder Zerstörungen auf, die in der Regel durch äußere Einwirkungen hervorgerufen werden. Im Hinblick auf solche Einwirkungen verfolgt die KRITIS-Strategie des Bundes einen All-Gefahrenansatz, der Naturgefahren, Gesundheitsgefahren, technisches oder menschliches Versagen und vorsätzliche Handlungen berücksichtigt. In den letzten Jahren sind Cybergefahren dabei stark in den Mittelpunkt gerückt, da sie Kritische Infrastrukturen ausgehend von jedem Punkt auf der Welt massiv beeinträchtigen können.

Initiativen

Das Bundesministerium des Innern (BMI), das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) und die Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW) leisten zusammen mit dem Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) und dem Bundeskriminalamt (BKA) konzeptionelle und operative Unterstützung, um mögliche Schäden zu vermeiden oder zu mindern. In den letzten Jahren wurden mehrere Gesprächskreise eingerichtet, an denen Behörden- und Unternehmensvertreter teilnehmen, um drängende Fragen zum Risiko- und Krisenmanagement zu erörtern. Es werden Studien und Analysen in Auftrag gegeben und Empfehlungen, Leitfäden und Mindeststandards erarbeitet. Im Rahmen von Übungen werden Strukturen und Abläufe für Krisenfälle beübt. So finden seit 2004 regelmäßige Übungen im Rahmen einer länderübergreifenden Stabsrahmenübung mit Namen LÜKEX statt. An der LÜKEX nehmen auch regelmäßig Betreiber Kritischer Infrastrukturen teil.
Mit den Bundesländern erfolgt ein Austausch zum Thema Schutz Kritischer Infrastrukturen in der so genannten Koordinierungsstelle KRITIS (KOST KRITIS). Hierüber stimmen sich der Bund und die Bundesländer in ihrem Vorgehen und ihren Initiativen ab. Auf Landkreisebene und in den Kommunen liegen zahlreiche Best-Practice-Beispiele zur Zusammenarbeit der staatlichen Seite mit den Betreibern Kritischer Infrastrukturen vor. Einige konkrete Beispiele aus den unterschiedlichen Verwaltungsebenen werden im Folgenden kurz skizziert:

Beispiele zur Prävention von Stromausfällen

Im Jahr 2009 wurde auf Bundesebene eine Arbeitsgruppe zum Thema Stromversorgung mit Beteiligung der großen Stromversorger, des Bundesministerium des Innern, des Bundesministerium für Wirtschaft und Energie und der Bundesnetzagentur einberufen. Zur Ergänzung des physischen Schutzes besonders wichtiger Funktionsbereiche in der Stromversorgung wurden extreme, realistische Einwirkungsszenarien erarbeitet, die von den Stromversorgern im Rahmen ihres Risikomanagements berücksichtigt werden sollen. Diese Einwirkungsszenarien beschreiben Belastungen, für die bisher noch keine Schutzmaßnahmen vorliegen. Für die Stromversorgung auf Übertragungsnetzebene soll dadurch eine Stärkung der Widerstandsfähigkeit erwirkt werden. Derzeit werden die letzten organisatorischen Fragen zur Umsetzung der erforderlichen zusätzlichen Schutzmaßnahmen geklärt.

Abb. 4: Anlagen der Stromversorgung. (Bild: BBK)

Abb. 4: Anlagen der Stromversorgung. (Bild: BBK)

Seit März 2013 wird die Arbeitsgruppe durch eine Unterarbeitsgruppe ergänzt, die sich mit den spezifischen Anforderungen an die Cybersicherheit der Stromversorgung beschäftigt. Die Unterarbeitsgruppe „CyberStrom“ wird Empfehlungen erarbeiten, wie sich die Branche vor Cyberangriffen besser schützen und auf solche Angriffe schneller reagieren kann. Die Unterarbeitsgruppe ist im BBK aufgehängt und ist gleichzeitig organisatorischer Bestandteil des so genannten UP KRITIS, der unter der Federführung des BSI branchenübergreifende und branchenbezogene Arbeitskreise zum Schutz Kritischer Infrastrukturen anbietet.

Beispiele zur Vorbereitung auf Stromausfälle

Der oben bereits erwähnte Bericht des Büros für Technikfolgenabschätzung beim Deutschen Bundestag zu einem lang anhaltenden und großräumigen Stromausfall hat in der Bundesregierung die Frage aufgeworfen, welche Ergänzungen im Rahmen der Vorbereitung auf einen solchen Stromausfall erforderlich sind. Es fehlt derzeit zum einen ein Rahmen zur Priorisierung der Notstromversorgung im Ernstfall und zum anderen liegen noch keine ausreichenden Vorplanungen zur Minimalversorgung der Bevölkerung bei langfristigen Stromausfällen vor. Diese und weitere Themen werden in den kommenden Jahren im Rahmen des Projektes „KritisNOTSTROM“ im Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe gemeinsam mit Partnern aus den Bundesländern und mit Betreibern Kritischer Infrastrukturen bearbeitet.
Die Mehrzahl an Initiativen zur Notfallplanung für den Fall eines lang anhaltenden Stromausfalls findet auf regionaler bzw. lokaler Ebene statt. So hat beispielsweise der Verteilnetzbetreiber MITNETZ mit seinen behördlichen Ansprechpartnern in den Landkreisen im Versorgungsgebiet und mit einem Tanklagerbetreiber ein Konzept erarbeitet, wie im Falle eines Stromausfalls die Kommunikation und die Treibstoffversorgung des Stromversorgers und der Gefahrenabwehr aufrechterhalten werden kann.

Herausforderungen der Zukunft

Eine aktuelle Herausforderung beim Schutz Kritischer Infrastrukturen liegt darin, Inititativen, die sich auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene bewährt haben, publik zu machen und damit in die Fläche zu bringen. Das BBK stellt derzeit Best-Practice-Beispiele zur Notfallvorsorge im Hinblick auf lang anhaltende und großräumige Stromausfälle auf unterschiedlichen Ebenen zusammen und möchte sie Ende 2014 in einer Publikation veröffentlichen. Eine weitere Herausforderung stellt sich in der Zusammenführung der physischen und der Cybersicherheit. Derzeit finden beide Themen noch in weitgehend unterschiedlichen „Welten“ statt. Das drückt sich beispielsweise darin aus, dass für die beiden Bereiche in den Unternehmen als auch in den Behörden teils unterschiedliche Krisenmanager zuständig sind, die sich häufig noch nicht ausreichend austauschen. Eine dritte Herausforderung liegt in der Klärung, welche konkreten Infrastrukturen oder Bestandteile von Infrastrukturen nun Kritische Infrastrukturen sind und welche Konsequenzen dies für die Betreiber dieser Infrastrukturen und für die staatliche Notfallvorsorge nach sich zieht. Es stellt sich beispielsweise die Frage, in welcher Form die Bundesebene gegenüber der regionalen und lokalen Gefahrenabwehr, den Feuerwehren und Polizeien, die national relevanten Kritischen Infrastrukturen anzeigen kann, damit im Katastrophenfall diese Bereiche besonders geschützt werden. Hierzu ist die Entwicklung und Anwendung eines Identifizierungsverfahrens für Kritische Infrastrukturen Grundvoraussetzung. Ein solches zwischen Bund und Ländern abgestimmtes Identifizierungsverfahren wird derzeit aktuell erarbeitet.

Lesevorschläge (Publikationen)

Weitere Lesevorschläge zum Thema Schutz Kritischer Infrastrukturen finden sich in der folgenden Liste:

  • Bundesministerium des Innern: Schutz Kritischer Infrastrukturen – Leitfaden zum Risiko- und Krisenmanagement, 2011.
  • Land Baden-Württemberg, Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, Energie Baden-Württemberg AG, Karlsruher Institut für Technologie: Krisenhandbuch Stromausfall, 2010.
  • Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe: Leitfaden zur Einrichtung und Betrieb einer Notstromversorgung in öffentlichen Einrichtungen, 2005.

Quell- und Literaturangaben beim Autor.

Abb. 1: Kohlekraftwerk. (Bild BBK)

Anschrift des Verfassers:

Peter Lauwe
Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe
Referat II.4 Gefährdungskataster, Schutzkonzepte Kritischer Infrastrukturen
Provinzialstraße 93
53127 Bonn
Tel.: 0228/99 550 3400
E-Mail: peter.lauwe@bbk.bund.de

PassbildPeter Lauwe
Studium Bauingenieurwesen in Darmstadt und London
Danach: Tätigkeit  als Projektingenieur in Deutschland und den USA
Seit 2004: Beschäftigung im Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe im Bereich Schutz Kritischer Infrastrukturen
Seit 2008: Referatsleiter „Gefährdungskataster, Schutzkonzepte Kritischer Infrastrukturen“; das Referat beschäftigt sich mit der Erarbeitung von fachlichen Grundlagen zum Schutz Kritischer Infrastrukturen