In der letzten Zeit ist das Thema der sogenannten unbemannten Luftfahrt in der öffentlichen Meinung fast ausschließlich durch seine militärischen Aspekte überlagert worden. Der Einsatz dieser Technik zur Tötung von Feinden der Vereinigten Staaten oder das „Euro Hawk Desaster“ haben in der deutschen Öffentlichkeit den Eindruck hinterlassen, als handele es sich hierbei um etwas Dunkles, Unheimliches, anonym Bedrohliches, jedenfalls aber um etwas, das sich nahezu unaufhaltsam und auf eine unbeherrschbare Weise der Menschheit bemächtigt.

Abb. 1: Air Traffic Control. (Bild: v. Bothmer)

Abb. 1: Air Traffic Control.
(Bild: v. Bothmer)

Wenn man sich sachbezogen mit diesem Thema befasst, kommt man sehr schnell zu einem eigentlich wenig überraschenden Befund, nämlich dem, dass Technik generell und deshalb auch hier nicht Fluch, sondern vor allem Segen ist. Wie jede Art von Technik lassen sich allerdings auch unbemannte – oder richtiger: ferngeführte – Luftfahrtsysteme (RPAS Remotely piloted aircraft systems) zu Zwecken einsetzen, die von der Mehrheit der Bevölkerung missbilligt werden oder die sogar objektiv schädlich sind (Abb. 1). Sie lässt sich staatlicherseits und auch von Kriminellen missbrauchen – wie jede andere Technik ebenfalls. Auch die herkömmliche Luftfahrt ist bekanntlich mehrfach missbraucht worden, wie gerade 9/11 auf eine dramatische Weise belegt. Und kein vernünftiger Mensch hat daraufhin die Stimme erhoben und gefordert, die Luftfahrt abzuschaffen. Wenn man also mehr will, als dumpfe Vorbehalte zu pflegen, sollte man – wie bei jeder Technik – Gefahren und Nutzen gegen­einander abwägen und sodann, wenn man festgestellt hat, dass der Nutzen überwiegt, Vorkehrungen zur Abwehr der zweifellos bestehenden Gefahren und zur Bewältigung ihrer Herausforderungen (Gefährdung anderer, technisches Fehlverhalten oder auch Datenschutz) treffen. Dies heißt aber zunächst, dass man sich des Nutzens erst einmal bewusst werden muss – und hiervon handelt der vorliegende Artikel.

RPAS im Einsatz

Es gibt neben den militärischen eine Vielzahl ziviler Einsatzmöglichkeiten für ferngeführte Luftfahrzeuge: staatliche und private oder auch kommerzielle (Abb. 2). Diese haben zum Teil Ersetzungsfunktion für die bemannte Luftfahrt, zum anderen Teil werden durch die unbemannte Luftfahrt völlig neue Einsatzmöglichkeiten erschlossen. Hinsichtlich der Ersetzungsfunktion ist noch längst nicht die Rede davon, dass in absehbarer Zukunft Passagierflugzeuge vom Boden aus gesteuert werden. Abgesehen von den psychologischen Vorbehalten sind die technischen und operativen aber auch die rechtlichen Hürden zurzeit noch so groß, dass an solche Einsatzmöglichkeiten bis auf Weiteres nicht ernsthaft gedacht werden kann. Die Probleme der Eingliederung ferngeführter Luftfahrzeuge in den allgemeinen Verkehr, also die Durchmischung von bemannter und unbemannter Luftfahrt im kontrollierten Luftraum und an den Flughäfen sind hier nur ein besonders markantes Beispiel.

Die Ersetzungsfunktion der unbemannten Luftfahrt wird sich deshalb auf absehbare Zeit auf bodennahe Einsatzmöglichkeiten beschränken – mit anderen Worten: Es geht nicht um die Ersetzung der bemannten Großluftfahrt, sondern um eine teilweise Ersetzung typischerweise von Hubschraubereinsätzen durch ferngeführte Luftfahrzeuge von wenigen Kilogramm Gewicht. Und zwar weniger aus kommerziellen Erwägungen als wegen des Bestrebens, den Faktor Mensch für Einsätze, die unter den Dreiklang „dull, dirty, dangerous“ fallen, aus dem unmittelbaren Gefahrenbereich herauszuhalten. Warum sollte beispielsweise die stundenlange, ermüdende und damit auch gefährliche Überwachung von Pipelines, Stromleitungen und Eisenbahntrassen nicht mithilfe unbemannter Luftfahrzeuge vorgenommen werden? Warum soll man Piloten bei einem nuklearen Vorfall, Flächenbränden oder Vulkanausbrüchen den Gefahren von Strahlungen bzw. Hitze aussetzen, wenn notwendige Überwachungs- bzw. Kontrollmaßnahmen auch und evtl. besser mithilfe unbemannter Luftfahrzeuge vorgenommen werden können? Und warum soll man Hubschrauberpiloten bei unberechenbaren Wetterbedingungen entsprechend risikobelastete Überwachungsflüge von Offshore-Windkraftanlagen durchführen lassen, wenn diese Arbeit ebenso gut und nur mit dem Risiko des Verlusts von Material durchgeführt werden kann? Dies zudem völlig unabhängig vom wirtschaftlichen Nutzen, denn Windkraftanlagen müssen heute noch zu Kontrollzwecken einen ganzen Tag lang stillstehen, während dies mit ferngeführten Luftfahrzeugen in 30 Min. erfolgen könnte.

Allein diese wenigen Beispiele zeigen, wie nützlich ferngeführte Luftfahrzeuge bereits im Vergleich zur herkömmlichen Luftfahrt sein können – von neuen Einsatzmöglichkeiten, die der bemannten Luftfahrt von vornherein verschlossen sind, ganz zu schweigen. Die insofern denkbaren Einsatzmöglichkeiten überzeugen unmittelbar: Tierbeobachtung in der Forst- und Landwirtschaft, archäologische oder sonstige wissenschaftliche Forschungszwecke, Vermessungsflüge, Katastrophenschutz und speziell bei Feuerwehreinsätzen: das Hineinfliegen in Häuser zum Zwecke des Auffindens hilfloser Personen, Deichkontrolle bei Hochwasser, Umweltschutz, Überwachung Kritische Infrastruktur u. v. a. m.

Abb. 2: Einsatz von UAS für zivile Aufgaben. (Bild: Therese Skrzypietz/BIGS)

Abb. 2: Einsatz von UAS für zivile Aufgaben.
(Bild: Therese Skrzypietz/BIGS)

Zwei Welten

Diese unbestreitbar segensreichen Einsatzmöglichkeiten belegen zudem, dass die ferngeführte Luftfahrt in „zwei Welten“ unterfällt: Es geht einerseits um (militärisches) Großgerät, dessen Einsatz notwendigerweise die Benutzung von Flugplätzen und des allgemeinen Luftraums erfordert – ein Konfliktpotential, das bis auf Weiteres nur durch die zeitweilige Einrichtung von reservierten Lufträumen „gelöst“ werden kann. Und es geht andererseits um den zivilen Einsatz von Klein- bis Kleinstgeräten, die in aller Regel in Höhen von nicht mehr als 100 m bewegt werden, wo sie den sonstigen Verkehr nicht stören. Sie sind nicht auf Flugplätze angewiesen, jedenfalls nicht auf solche des allgemeinen Verkehrs. Sie repräsentieren bei Weitem nicht das Gefährdungspotential der herkömmlichen Luftfahrt oder der unbemannten Großluftfahrt, da sie nicht mit Verbrennungs-, sondern mit Elektromotoren betrieben werden und deshalb keinen entzündbaren Treibstoff mit sich führen. Auch ihre kinetische Energie ist wegen ihres geringen Gewichts von wenigen Kilogramm mit derjenigen der Großluftfahrt nicht annähernd vergleichbar.

Diese beiden Welten sollten auch in der öffentlichen Diskussion strikt voneinander getrennt werden. Es wäre nicht sachgerecht, ja geradezu schädlich, das angeblich mit dem Einsatz von militärischem Großgerät verbundene Gefährdungspotential zum Anlass zu nehmen, die Entwicklung der unbemannten Luftfahrt insgesamt in Misskredit zu bringen und damit nachhaltig zu behindern.

Die Gesetzgeber stehen weltweit vor der schwierigen und verantwortungsvollen Aufgabe, Sicherheits- und Qualifikationsanforderungen für die Zulassung, den Betrieb und das Bedienungspersonal für eine Technik zu formulieren, die noch in der Entwicklung und Erprobung ist. Umgekehrt ist die Nicht-Existenz von solchen Vorschriften naturgemäß ein Hindernis für die Möglichkeit, die entsprechenden Erfahrungen zu sammeln, aufgrund derer dann die Formulierung von Vorschriften erst ermöglicht wird. Die Lösung kann nur darin liegen, aus dieser scheinbaren gegenseitigen Blockade insofern eine wechselseitige Dynamik zu machen, dass die Zulassungsvorschriften im Sinne einer allmählichen Öffnung vorsichtig angepasst werden, um der Entwicklung entsprechenden Spielraum zu geben. So kann aufgrund der dadurch ermöglichten Erfahrungen eine weitere Konkretisierung der Vorschriften vorgenommen werden, durch die der Bewegungsspielraum für weitere Entwicklungen wiederum vergrößert wird. Mit Hilfe einer derartigen „Pendelbewegung“ zwischen Erfahrung sammeln einerseits und schrittweiser Vorschriftenöffnung andererseits kann die Entwicklung der unbemannten Luftfahrt allmählich voranschreiten und jederzeit gesteuert werden und damit der deutschen Wirtschaft neue Möglichkeiten eröffnen.

Abb. 3: Erkenntnisse der EASA. (Bild: Europäische Kommission)

Abb. 3: Erkenntnisse der EASA.
(Bild: Europäische Kommission)

Rechtsetzung

Die Zuständigkeit für die Gesetzgebung für unbemannte Luftfahrzeuge in ziviler Verwendung ist anhand des Gewichts des Fluggeräts in Europa aufgeteilt zwischen der Europäischen Union und den nationalen Stellen. Es ist viel darüber diskutiert worden, ob die Grenze von 150 kg, bis zu der die nationale Zuständigkeit gilt, angemessen gezogen ist. Fest steht jedenfalls, dass damit die oben aufgeführten, zentralen zivilen Einsatzmöglichkeiten der nationalen Regelungsbefugnis unterliegen. Solange für unbemannte Luftfahrzeugsysteme noch keine Musterzulassungspflicht besteht, ist dies unkritisch; sobald dies allerdings der Fall sein sollte (worauf die oben beschriebene „Pendelbewegung“ ja schließlich abzielt), wird sich die Notwendigkeit für den Absatz in der EU 28 Musterzulassungen nach 28 unterschiedlichen Vorschriften zu erteilen, unweigerlich als Exporthindernis herausstellen. Es wird wohl auf Dauer kaum ein Weg daran vorbeiführen, dass die EU über kurz oder lang auch die Kompetenz für unbemannte Luftfahrzeuge im Gewichtsbereich bis zu 150 kg übernimmt – sowohl hinsichtlich der Gesetzgebung (EASA/Kommission) als auch hinsichtlich der Erteilung der Musterzulassung (EASA) –  wie dies in der Jahresplanung „Rulemaking“ der EASA für den Zeitraum bis 2017 angekündigt wurde .

Dies darf aber kein Grund für die nationalen Stellen sein, den Dingen ihren Lauf zu lassen. Der Schaden für die deutsche Wirtschaft (es geht hier vor allem um Klein- und mittelständische Unternehmen) wäre zu groß, wenn einfach abgewartet werden würde. Vielmehr ist es – wie bei allen technischen Entwicklungen – entscheidend, die „Nase vorn zu haben“. Die deutschen Hersteller haben zurzeit noch einen deutlichen Entwicklungsvorsprung. Der darf nicht verspielt werden.

Obwohl das deutsche LuftVG unbemannte Luftfahrt­systeme erst seit 2012 ausdrücklich erwähnt (eingeführt durch das 14. Änderungsgesetz), hat sich das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) als Verordnungsgeber bereits im Jahre 2010 im Sinne der oben beschriebenen „Pendelbewegung“ vorsichtig dem Thema geöffnet: Die Luft­VZO verlangt weder eine Musterzulassung noch eine Verkehrszulassung oder eine Lizenz für den Steuerer, d. h. für den am Boden befindlichen Luftfahrzeugfernführer. Sinnvollerweise, da die Aufstellung haltbarer Kriterien für ihre Erteilung noch jede Menge Erprobung und Erfahrung voraussetzt. Dies soll mit diesem liberalen Rechtszustand ermöglicht werden, man muss allerdings sagen: „mit diesem scheinbar liberalem Rechtszustand“. Denn dieses „Entgegenkommen“ wird durch harte Sicherheitsrestriktionen ausgeglichen. Die LuftVO sieht die für einen Einsatz notwendigen Aufstiegserlaubnisse nämlich grundsätzlich, d. h. wenn es nicht gerade um Sport- oder Freizeitbetätigung (Modellflugzeuge) geht, nur sehr eingeschränkt vor: Wenn feststeht, dass die öffentliche Sicherheit nicht gefährdet wird, können Aufstiegserlaubnisse für unbemannte Luftfahrzeuge bis zu 25 kg erteilt werden; dies allerdings nur, wenn sie in Sichtweite des Steuerers betrieben werden (sogenanntes präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt nach § 16 Abs. 1 LuftVO). Für alle anderen Einsätze muss der Luftraum gesperrt werden, was für den alltäglichen Betrieb naturgemäß keine Option darstellt (sogenanntes repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt nach § 15a Abs. 3 LuftVO). Eine Ausnahme gilt nur für die sogenannte Platzrunde an einem Flugplatz (der Hintergrund sind Demonstrationszwecke).

Da die Aufstiegserlaubnisse aufgrund dieser (bundesrechtlichen) Vorschriften von den Ländern erteilt werden, war und ist es im Sinne einer gleichmäßigen Verwaltungspraxis sinnvoll und nötig, sich auf gemeinsame Grundsätze hinsichtlich der Entscheidungsspielräume zu verständigen. Diese sind zur Ausübung des Ermessens und zur Beurteilung, was im konkreten Fall „öffentliche Sicherheit“ bedeutet, notwendig.

Abb. 4: Einsatz von UAS für zivile Aufgaben.  (Bild: Therese Skrzypietz/BIGS)

Abb. 4: Einsatz von UAS für zivile Aufgaben.
(Bild: Therese Skrzypietz/BIGS)

Solche „gemeinsamen Grundsätze“ hat das BMVBS im Juni 2012 nach Abstimmung mit den Ländern für den zivilen Einsatz von unbemannten Luftfahrzeugen mit einem Gewicht bis zu 5 kg veröffentlicht (NfL I 161/12). Dort ist u. a. geregelt, unter welchen Voraussetzungen sog. Allgemeinerlaubnisse erteilt werden können bzw. wann die von einer Landesbehörde erzielte Erlaubnis von den anderen Landesbehörden anerkannt wird.

Für unbemannte Luftfahrzeuge jenseits der Gewichtsgrenze von 5 kg (bis 25 kg) stehen derartige gemeinsame Grundsätze noch aus – sind aber in der Bearbeitung. Dieser weitaus kritischere Bereich bedarf noch weiterer Erfahrungen, die nur von den Herstellern und Betreibern gemacht werden können. Auf ihren Input sind Gesetzgeber und Erlaubnisbehörden angewiesen, um auch hier eine weitere Öffnung vornehmen und gleichzeitig weitere Sicherheitsanforderungen konkretisieren zu können (Abb. 4).

Die UAV DACH e. V. hat hier eine wichtige Kanalisierungsfunktion. Der Verein besteht aus derzeit 48 Mitgliedern aus Forschung, Herstellern und Nutzern aus vier Staaten (Deutschland, Österreich, Schweiz, Niederlande).

Ziel und Arbeitsweise des Vereins ist es, ein gemeinsames Auftreten der mit RPAS und deren Ausrüstung befassten Industrie, Dienstleistungsunternehmen und Forschungseinrichtungen gegenüber öffentlichen Auftraggebern und den Zulassungsbehörden zu ermöglichen, um die zivile Nutzung von RPAS und auf Dauer deren Teilnahme am Verkehr im gesamten Luftraum zu erreichen.

Hierzu wird u. a. von UAV DACH an national und international anerkannten Vorschriften und Regularien für das Design, den Bau und im Besonderen die Zulassung von unbemannten Luftfahrzeugen (auch dual use: zivil und militärisch) mitgewirkt. Dies ist eine elementare Voraussetzung für einen sicheren Betrieb in nicht reservierten Lufträumen.

Fazit

Zu den identifizierten Problemfeldern, um unbemannte und bemannte Luftfahrzeuge aller Größen und Einsatzszenarien gemeinsam und sicher im zivilen Luftraum einsetzen zu können, gehören u. a. die nachfolgenden Forderungen:

  • Sicherer und nicht störbarer Datenlink zwischen Flugzeug und Kontrollstation mit dem verantwortlichen Piloten sowie der Luftraumsicherung (ATC),
  • technische Lösung für den Ersatz des Piloten an Bord (Detect & Avoid) [Kollisionsvermeidung],
  • Zulassungs-, Luftsicherheits- und Versicherungsfragen und
  • Akzeptanz in der Bevölkerung.

In einem Expertenteam wurde in Verbindung mit dem BDLI im Januar 2013 ein Grobkonzept für den sicheren Betrieb von RPAS von bis zu 150 kg Gewicht erarbeitet und dem BMVBS übergeben (abrufbar auf der Website www.uavdach.org). Die Diskussion hierüber wird sicherlich zu einer weiteren Konkretisierung der Vorschriften führen, die die Betroffenen in den Stand versetzen wird, die nächsten Schritte zu tun. Nur mithilfe dieser „Pendelbewegung“ kann erreicht werden, was sowohl Behörden als auch Hersteller und Betreiber wollen: Die unbemannte Luftfahrt dort zum sicheren Einsatz zu bringen, wo sie von unbezweifelbarem Nutzen ist.

Anschrift der Verfasser:

Prof. Dr. jur. Elmar M. Giemulla
Technische Universität Berlin
Schopenhauerstr. 51, 14129 Berlin
Leiter der Untergruppe Luftrecht UAV DACH e. V.
Tel.: 030/22679300
E-Mail: Giemulla@Giemulla.com

 

Bernhard Frhr. v. Bothmer
Vorsitzender UAV DACH e.V.
Am Kölnkreuz 17, 53340 Meckenheim‘
Tel.: 02225/839029
E-Mail: info@uavdach.org