In der letzten Novemberwoche 2013 war es wieder soweit: Nach fast zwei Jahren der Vorbereitung fand die nunmehr 6. strategische Krisenmanagementübung LÜKEX (Länderübergreifende Krisenmanagementübung/Exercise) ihren Höhepunkt in der Übungsdurchführung. An zwei Tagen übten mehr als 2 000 beteiligte Personen aus Behörden und Unternehmen die Bewältigung einer außergewöhnlichen biologischen Bedrohungslage.

Hinter dem Kürzel LÜKEX verbirgt sich ein komplexes Übungskonzept, mit dem seit 2004 das nationale Krisenmanagement in Deutschland auf strategischer Ebene regelmäßig überprüft und optimiert wird. LÜKEX-Übungen tragen dazu bei, dass sich Bund und Länder auf (außergewöhnliche) Krisen- und Bedrohungslagen vorbereiten sowie bestehende Pläne und Bewältigungskonzepte in realitätsnahen Übungen auf die Probe stellen können. Damit leistet LÜKEX im Bereich des Bevölkerungsschutzes einen wichtigen Beitrag zur nationalen Krisenvorsorge. Durch eine systematische Krisenvorbereitung soll in einem tatsächlichen Krisenfall der bestmögliche Schutz für die Bevölkerung gewährleistet werden.

Seit 2009 ist die Krisenvorsorge in Form strategischer Krisenmanagement-Übungen in § 14 des Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz (ZSKG) auch gesetzlich festgeschrieben. Dieser Paragraf verpflichtet den Bund dazu, ressort- und länderübergreifende Krisenmanagementübungen zu planen, durchzuführen und auszuwerten. Die praktische Organisation und Durchführung der LÜKEX-Übungen wird regelmäßig vom Bundesministerium des Innern federführend an das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) übertragen. Neben den Ländern sind auch – je nach gewählten Übungsthema – Betreiber Kritischer Infrastrukturen (KRITIS), Verbände und (Hilfs-)Organisationen in die Vorbereitung und Durchführung der Übung eingebunden.

Übungskonzept

Da durch LÜKEX vor allem länder- und ressortübergreifende Abstimmungsprozesse geübt und überprüft werden sollen, werden fiktive, aber konkret denkbare, Szenarien erarbeitet, die eine Krise von nationalem Ausmaß erzeugen. Die Übungsszenarien werden daher stets so angelegt, dass mehrere Länder oder die Bundesrepublik in ihrer Gesamtheit betroffen sind und Staat, Gesellschaft und Wirtschaft in eine sich zuspitzende Krisensituation geraten. So werden für die Übung fiktive Krisenlagen erzeugt, die stete Abstimmungsprozesse zwischen den verschiedenen betroffenen Ebenen erfordern – zwischen Bund und Ländern ebenso wie zwischen staatlichen und privaten Akteuren. Das bietet den Beteiligten die Gelegenheit, bereits etablierte beziehungsweise festgeschriebene Verfahren (wie etwa das jeweilige Bund-Länder-Verfahren) kritisch zu überprüfen und gegebenenfalls Verbesserungspotenziale zu identifizieren. Darüber hinaus trägt die so angelegte Übung auch dazu bei, Handlungsbedarf festzustellen, etwa in Bereichen, in denen noch keine etablierten Verfahren der Zusammenarbeit oder Abstimmungswegen existieren (s. Abb. 1).

LÜKEX-Übungen haben das Ziel, die Krisenreaktionsfähigkeit Deutschlands auf allen Ebenen zu verbessern. Indem bei jeder Übung zwar fiktive, aber realistische Krisenszenarien erarbeitet werden, die von den Beteiligten bewältigt werden müssen, trägt LÜKEX dazu bei, dass staatliche und private Akteure besser auf Krisen vorbereitet sind. Auch wenn man sich nicht auf ein ganz konkretes, reales Szenario vorbereiten kann – dazu sind reale Krisen und Katastrophen zu individuell und von zu vielen Faktoren abhängig – kann durch die Übungsserie das Bewusstsein für bestimmte Themen und Risiken geschärft werden.

Darüber hinaus fördert LÜKEX die Entwicklung einer etablierten Abstimmungs- und Entscheidungskultur auf der strategischen Entscheidungsebene: Indem relevante Akteure verschiedener Ebenen beziehungsweise Ressorts bei der Vorbereitung, Durchführung und Auswertung einer LÜKEX-Übung eng zusammenarbeiten, entstehen Kooperationsnetzwerke, von denen sie auch in realen Krisen profitieren können. Idealerweise entwickelt sich so eine Abstimmungskultur, die die Bewältigung von Krisen auch über die Übung hinaus verbessert.

Der zweijährige Zyklus der Übung LÜKEX 13, aufgeteilt in vier Phasen. (Bild: BBK)

Der zweijährige Zyklus der Übung LÜKEX 13, aufgeteilt in vier Phasen. (Bild: BBK)

Seit 2004 finden die LÜKEX-Übungen in zweijährigen Intervallen mit wechselnden Krisenszenarien statt. Den fünf bisher durchgeführten Übungen lagen folgende Szenarien zugrunde:

– LÜKEX 04: Winterliche Extremwetterlage mit großflächigem Stromausfall,

– LÜKEX 05: Terroristische Anschläge im Zusammenhang mit der Fußball-WM 2006,

– LÜKEX 07: Weltweite Influenza-Pandemie,

– LÜKEX 09/10: Terroristische Bedrohung mit konventionellen Sprengstoffen, chemischen und radioaktiven Tatmitteln („schmutzige Bombe“),

– LÜKEX 11: Bedrohung der Sicherheit der Informationstechnik durch massive Cyber-Attacken.

Details zu den vergangenen Übungen finden Sie auf der Homepage des BBK: http://www.bbk.bund.de/DE/AufgabenundAusstattung/ Krisenmanagement/Luekex/Luekex_node.html.

Übungszyklus

LÜKEX-Übungen sind ein Prozess, der pro Übung zwei Jahre dauert und seinen Höhepunkt in der tatsächlichen Übungsdurchführung findet, die in der Regel an zwei Tagen stattfindet. Die zwei Jahre einer LÜKEX gliedern sich in die vier Phasen Planung, Vorbereitung, Durchführung und Auswertung. Dabei kommt der Phase der Übungsvorbereitung mindestens ebenso große Bedeutung zu wie der eigentlichen Übungsdurchführung (s. Abb. 2).

Neben dem BBK sind – je nach dem spezifischen Übungsthema – stets auch Fachbehörden in den gesamten Übungszyklus involviert. Sie unterstützen die federführende Projektgruppe LÜKEX Bund am BBK mit ihrer Fachexpertise. In zahlreichen Veranstaltungen, Workshops und Sitzungen wird so gemeinsam von allen involvierten Akteuren ein Übungsdrehbuch entwickelt, in dem alle fiktiven Ereignisse und Entwicklungen, die das Übungsszenario für die Übenden enthalten soll, festgehalten werden. Das Drehbuch legt so die grobe Ereignisdramaturgie für die beiden Übungstage fest, quasi die „rechte und linke Grenze“ des Szenarios. Auf diese sogenannten „Einlagen“ müssen die Übenden reagieren – und erzeugen durch ihre Entscheidungen und Handlungen weitere Einlagen, die dann ad hoc im Laufe der Übung eingespielt werden. So ergibt sich ein dynamisches Wechselspiel während der innerhalb der „Grenzen“ des groben Szenarios frei verlaufenden Übung.

In der Vorbereitungsphase werden außerdem mehrere Fachgutachten an wissenschaftliche Forschungseinrichtungen vergeben. Zu ausgewählten Aspekten des Übungsthemas fließen so auch externe wissenschaftliche Erkenntnisse in den LÜKEX-Prozess mit ein. Um eine nachhaltige Erkenntnissicherung zu gewährleisten, werden während der Übungsvorbereitungsphase auch sogenannte Themenworkshops zu ausgewählten Themengebieten des Übungsthemas durchgeführt. Auf diesen Veranstaltungen treffen sich die in die Übungsvorbereitung involvierten Akteure mit Mitgliedern der wissenschaftlichen Community, um spezifische Fragen in Fachvorträgen und Diskussionsrunden zu erörtern. Im Nachgang zu diesen Workshops werden die Veranstaltungen seit der LÜKEX 13 in Themenbänden aufbereitet, um die Erkenntnisse nachhaltig zu sichern und sie einem breiteren Publikum zugänglich zu machen*.

Mit der Übungsdurchführungsphase (in der Regel ab Oktober des Übungsjahres) tritt der Übungszyklus in die „heiße Phase“ ein und erreicht mit den beiden tatsächlichen Übungstagen im November seinen Höhepunkt. In dieser akuten Phase sind bundesweit bis zu 3 000 Personen an der Übung beteiligt.

Mit der Phase der Übungsauswertung endet der Zyklus einer LÜKEX-Übung. Sie mündet in einem ausführlichen Auswertungsbericht, der dem BMI etwa fünf Monate nach der Übungsdurchführung vorgelegt wird. Er ist Ausgangspunkt und Empfehlung für die weitere Optimierung der Strukturen und Verfahren des strategischen Krisenmanagements auf Bundes- und Länderebene sowie der beteiligten Unternehmen Kritischer Infrastrukturen. Die Übungsauswertung soll eine sachgerechte Nachbereitung der Übung sicherstellen. Im Verlauf des gesamten Übungszyklus werden daher Erfahrungen und relevante Feststellungen für die Übungsauswertung gesammelt.

LÜKEX 13

Die insgesamt sechste Übung der Übungsserie beschäftigte sich mit außergewöhnlichen biologischen Bedrohungslagen. Der Schwerpunkt des Übungsszenarios lag dabei auf den Bereichen Lebensmittelsicherheit, gesundheitlicher Bevölkerungsschutz und Innere Sicherheit. Wie die lebensmittelbedingten Ausbruchsgeschehen der letzten Jahre gezeigt haben – man denke nur an EHEC auf Sprossen oder Noro-Viren in Tiefkühlerdbeeren – ist das Thema Lebensmittelsicherheit in Deutschland hoch sensibel. Stehen Lebensmittel als Krankheitsauslöser im Verdacht, verfolgen Bürger und Bürgerinnen und Medien das Krisenmanagement von Behörden und Unternehmen sehr genau.

An diesem Punkt setzte die LÜKEX 13 an. Für die Übung wurde ein Szenario entwickelt, welches die übenden Behörden, Unternehmen und Institutionen mit zwei rätselhaften Krankheitswellen konfrontierte, deren Ursache zunächst im Unklaren blieb. Insgesamt beinhaltete das Szenario zwei fiktive Handlungsstränge, von denen einer die Lebensmittelsicherheit betraf während der andere eine Häufung von Atemwegserkrankungen beinhaltete – beide Szenarien verursacht durch die absichtliche Freisetzung biologischer Erreger bzw. Toxine. Dabei wurde das Szenario so gestaltet, dass die Übenden besonders im Hinblick auf bereichs- und länderübergreifende Zusammenarbeit gefordert wurden, etwa bei der Ursachenermittlung oder der Lebensmittelkontrolle.

Einer der Schwerpunkte der Übung lag dabei auf der Ursachenfeststellung – besonderes Augenmerk wurde auf das Zusammenspiel der verschiedenen Bereiche und Akteure bei der Suche nach der Ursache der beiden fiktiven Krankheitswellen gelegt. Eine Herausforderung in einer solch unklaren Bedrohungslage ist das koordinierte Ineinanderspielen der verschiedenen beteiligten Stellen auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene sowie über Ressortgrenzen hinweg.

Ein weiterer Fokus lag während der Übungsdurchführung auf der Krisenkommunikation. Die Information von Bürger und Bürgerinnen und Medien zu einem Zeitpunkt, an dem es nur wenig bis gar keine gesicherten Fakten über Art und Ursache einer Krankheit gibt, die sich innerhalb des Landes zu verbreiten scheint, ist eine große Herausforderung. Deshalb wurde – wie schon in den vergangenen LÜKEX-Übungen – durch ein mit professionellen Journalisten und Journalistinnen besetztes sogenanntes Nationales Medienzentrum (NMZ) die Presselandschaft abgebildet. Von dort wurden etwa die Pressestellen der Übenden mit (fiktiven) Medienanfragen überhäuft und Presseartikel verfasst, welche die szenariobezogene Medienlage abbildeten. Auch wahrscheinliche Reaktionen aus der Bevölkerung wurden durch eine mit Experten und Expertinnen besetzte Gruppe während der Übung durchgängig in deren Verlauf mit einbezogen.

Weitere übergreifende Ziele der LÜKEX 13 waren u. a.:

– die gegenseitige Unterstützung von Bund und Ländern in der besonderen Übungslage,

– die Koordination des Einsatzes der verfügbaren Ressourcen (vor allem im Bereich des medizinischen Ressourcenmanagements),

– Üben und Überprüfen internationaler Informations- und Meldeverfahren (zum Beispiel das RASFF (Rapid Alert System for Food and Feed) der Europäischen Union) sowie

– die Koordinierung von Krisenmanagement-Maßnahmen zwischen der öffentlichen Verwaltung und Unternehmen und Verbänden der Kritischen Infrastruktur z. B. in den Bereichen Ernährung und Gesundheit sowie mit Hilfsorganisationen.

An einer LÜKEX-Übung sind – je nach Thema und Übungsinteresse – stets unterschiedliche Akteure beteiligt. Bei der LÜKEX 13 waren dies neben den Bundesressorts Lebensmittel und Verbraucherschutz, Gesundheit sowie Inneres (jeweils mit ihren nachgeordneten Fachbehörden) die Länder Berlin, Nordrhein-Westfalen und Thüringen als sogenannte Intensiv Übende Länder (IÜL) in besonderer Beteiligungstiefe. Sechs weitere Länder (Baden-Württemberg, Brandenburg, Niedersachsen, Saarland, Sachsen und Sachsen-Anhalt) waren als Übende Länder beteiligt. Neben den Ländern und Behörden des Bundes waren darüber hinaus auch Unternehmen, etwa des Lebensmittelhandels, sowie Verbände, Hilfsorganisationen und Vertreter und Vertreterinnen der Wissenschaft eng in den Übungszyklus eingebunden. Auch einige Strukturen auf Ebene der Europäischen Union – etwa das Directorate-General for Health and Consumers (DG SANCO) – waren in den LÜKEX-Prozess involviert.

Insgesamt konnten durch die Übung zahlreiche Hinweise für eine Optimierung der Bund-Länder-Zusammenarbeit sowie der übergreifenden Krisenbewältigung gewonnen werden. Auf Erfahrungen mit dem EHEC/HUS-Ausbruch im Jahre 2011, der zu einer vergleichbaren realen Lage geführt hatte, konnte zurückgegriffen werden. Insgesamt lässt sich jedoch festhalten, dass die Abstimmung zwischen allen Beteiligten, insbesondere zwischen Bund und Ländern, sehr gut funktioniert hat.

Die Übung wird nunmehr bis zum Frühjahr mit allen Übungsbeteiligten intensiv ausgewertet; der abschließende Auswertungsbericht soll bis Mai 2014 vorliegen. Einige der gewonnenen Erkenntnisse werden in einer der folgenden Ausgaben dieser Zeitschrift veröffentlicht werden.

Die Themenbände können auf der Homepage des BBK abgerufen werden. Bisher erschienen sind:

Themenband 1 „Zusammenarbeit in außergewöhnlichen biologischen Bedrohungslagen“: hhttp://www. bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/BBK/DE/Publikationen/Broschueren_Flyer/Luekex_Themen_Workshop_1.pdf?__blob=publicationFile sowie Themenband 2 „Außergewöhnliche biologische Bedrohungslagen und ihre Bewältigung“: http://www. bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/ BBK/DE/Publikationen/Broschueren_Flyer/Luekex_Themen_Workshop_2.pdf?__blob=publicationFile.

Stefanie Feierabend

Passfoto_Feierabend_2Anschrift der Verfasserin:
Stefanie Feierabend
Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK)
Referat I.6 – Ressort- und länderübergreifende Krisenmanagementübungen, LÜKEX
Postfach 1867
53127 Bonn

geb. am 10. Mai 1984 in Berlin
Studium der Journalistik (BA) in Hannover und der Politikwissenschaften (Diplom) an der Freien Universität Berlin.
Seit 2012: Referentin im Referat Ressort- und länderübergreifende Krisenmanagementübungen, LÜKEX im Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe und Mitglied der Projektgruppe LÜKEX.

(Aufmacherbild: Kooperationsnetzwerke erleichtern das Krisenmanagement in realen Krisen. (Bild: BBK)