Aktuelle Herausforderungen für die Bundespolizei

Die Maßnahmen zum Schutz vor Angriffen gegen die Sicherheit des zivilen Luftverkehrs (security) sind in Deutschland auf mehrere Schultern verteilt. Auch die mit dem Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) seit 9/11, also seit dem Jahr 2001, angestrebte Bündelung der Verantwortungsbereiche („Luftsicherheit aus einer Hand“) hat die fragmentierten Zuständigkeiten nicht beendet.

Aufgaben und Zuständigkeiten

Nach § 2 LuftSiG hat die Luftsicherheitsbehörde die Aufgabe, Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren. Der Wortlaut dieser Vorschrift könnte suggerieren, dass es nur eine Luftsicherheitsbehörde gibt. Dies ist nicht der Fall. Welche Behörde für welche Luftsicherheitsaufgaben zuständig ist, regelt § 16 LuftSiG bzw. das Nationale Luftsicherheitsprogramm.

Grundsätzlich werden die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden von den Ländern in Bundesauftragsverwaltung ausgeführt (§ 16 Abs. 2 LuftSiG). Allerdings weist das LuftSiG die Überwachung der in § 9 LuftSiG geregelten Eigensicherungspflichten der Luftfahrtunternehmen dem Luftfahrt-Bundesamt zu. Außerdem kann das Bundesministerium des Innern als oberste Luftsicherheitsbehörde des Bundes Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden in bundeseigene Verwaltung „zurückholen“, wenn dies zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. Dies betrifft die Kontrollen der Fluggäste und des mitgeführten Handgepäcks sowie die Kontrolle des aufgegebenen Gepäcks durch die Bundespolizei. Dabei handelt es sich um die hoheitlichen Kontrollmaßnahmen, die als besondere Befugnisse der Luftsicherheitsbehörden in § 5 LuftSiG bestimmt sind. Die korrespondierende Vorschrift ist § 4 Bundespolizeigesetz (BPolG).

Die Bundespolizei ist an den Flughäfen Frankfurt am Main, Berlin-Tegel und Berlin-Schönefeld, Hamburg, Hannover, Bremen, Düsseldorf, Köln/Bonn, Stuttgart, Saarbrücken, Leipzig/Halle, Dresden und Erfurt die für die Fluggast- und Gepäckkontrollen zuständige Luftsicherheitsbehörde. Für den Flughafen München besteht eine besondere Zuständigkeitsregelung. Hier ist die Bundespolizei u. a. für den polizeilichen Schutz der Kontrollstellen zuständig. Die Kontrollen selbst führt die Sicherheitsgesellschaft am Flughafen München im Auftrag der bayerischen Luftsicherheitsbehörde aus.

Die in § 7 LuftSiG geregelten Zuverlässigkeitsüberprüfungen und auch die Überwachung der Eigensicherungspflichten der Flughafenbetreiber gem. § 8 LuftSiG werden ausschließlich von Landesbehörden ausgeführt. Sie unterliegen in beiden Aufgaben dem Weisungsrecht des Bundes.

EU-Regelungsrahmen

Unmittelbar nach den Anschlägen vom 11. September 2001 hat sich die Europäische Union mit der Frage befasst, wie die Sicherheit an den europäischen Flughäfen verbessert und so ein einheitlicher Luftsicherheitsraum in Europa erreicht werden kann.

Dazu hat die Europäische Union inzwischen ein sehr umfassendes Regelungswerk geschaffen. Dieses Regelungswerk besteht aus einer sog. Grundverordnung (VO (EG) 300/2008) sowie insgesamt mehr als 25 Ergänzungs- bzw. Durchführungsverordnungen, Berichtigungen, Ausnahmeregelungen und Vorschriften zur Überwachung der Einhaltung dieser Regelungen. Es handelt sich dabei um Verordnungen der Europäischen Gemeinschaft bzw. Kommission, die also in den Mitgliedstaaten unmittelbar gelten. Besonders sensible Sicherheitsmaßnahmen sind in vertraulichen Beschlüssen der Kommission geregelt.

Mit diesem Regelungswerk hat die Europäische Union sog. gemeinsame Grundstandards für die Luftsicherheit mit z. T. sehr detaillierten Durchführungsvorschriften erlassen. Für sämtliche Vorschriften gilt durchgängig die Gliederung in die folgenden zwölf Kapitel:

  1. Flughafensicherheit
  2. Abgegrenzte Bereiche von Flughäfen
  3. Sicherheit der Luftfahrzeuge
  4. Fluggäste und Handgepäck
  5. Aufgegebenes Gepäck
  6. Fracht und Post
  7. Post und Material von Luftfahrtunternehmen
  8. Bordvorräte
  9. Flughafenlieferungen
  10. Sicherheitsmaßnahmen während des Flugs
  11. Einstellung und Schulung von Personal
  12. Sicherheitsausrüstung

Hervorzuheben ist, dass sich die Europäische Union nicht darauf beschränkt, materielles Luftsicherheitsrecht zu schaffen. Sie hat vielmehr Mechanismen entwickelt, mit denen die Einhaltung der gemeinsamen Grundstandards sowohl durch die Mitgliedstaaten als auch durch die Kommission selbst überwacht wird. So kann die Kommission eigenen Inspektionen auf den europäischen Flughäfen und bei den für die Luftsicherheit zuständigen nationalen Behörden durchführen.

Fluggastkontrollen heute

Für viele Reisende ist die Sicherheitskontrolle der erste Stopp am Flughafen. Eingecheckt wird am Vorabend, die Bordkarte zu Hause oder im Büro ausgeduckt oder auf das Smartphone heruntergeladen. Dieser Trend führt dazu, dass die Reisenden noch später als üblich am Flughafen eintreffen. Hinzu kommen die ohnehin typischen Verkehrsspitzen in den Morgen- und Abendstunden. Diese beiden Umstände führen bereits heute zu erheblichen Konzentrationen der Fluggäste vor den Sicherheitskontrollen – und damit auch zu langen Warteschlangen. Dem Massenandrang in den Verkehrsspitzen („peaks“) stehen geringe Fluggastzahlen in den verkehrsschwachen Zeiten entgegen. Unter diesen Bedingungen kann der Einsatz des Kontrollpersonals weder effizient geplant noch unter Wahrung adäquater Arbeitsbedingungen realisiert werden. Denn während in den Verkehrsspitzen für vergleichsweise kurze Zeitfenster ein besonders hoher Bedarf an Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in den Kontrollstellen besteht, ist der Personalbedarf in den Zeiträumen zwischen den Verkehrsspitzen erheblich geringer. Aber wie kann das Kontrollpersonal effizient eingesetzt werden, wenn nur wenige Fluggäste zu kontrollieren sind? Sicherlich können Fortbildungsstunden und praktische Übungen an der Kontrolltechnik gut in diese Zeiträume geplant werden.

Der Einsatz des Kontrollpersonals richtet sich an den Flugplänen der Luftfahrtunternehmen und der Flughäfen aus. Wenn also auf Seiten der Luftverkehrswirtschaft ein Interesse am effizienten Personaleinsatz besteht, dann können diese Unternehmen einen wirksamen Beitrag dazu leisten, indem der Verkehr gleichmäßiger auf den gesamten Tag verteilt wird. Es passt schlichtweg nicht zusammen, von der Bundespolizei und den von ihr beauftragten Sicherheitsunternehmen mehr Effizienz zu fordern und selbst die Rahmenbedingungen zu setzen, die dem entgegen stehen.

Verkehrsprognosen

Diese Situation wird sich noch weiter verschärfen. Der Luftverkehr ist eine Wachstumsbranche. Nach den aktuellen Prognosen der Internationalen Organisation zur zentralen Koordination der Luftverkehrskontrolle in Europa (EUROCONTROL) wird es in ihren 39 Mitgliedsstaaten bis zum Jahr 2030 einen Anstieg auf 16,9 Millionen Flüge im Jahr geben. Im Jahre 2012 waren es noch 9,53 Mio. Flüge (vgl. EUROCONTROL Pressebericht 2012: „overall, traffic falls but growth for low-cost and charters”). Dies wären dann durchschnittlich 46 300 Flüge pro Tag. Noch dramatischer klingt die Global Market Forecast von AIRBUS Industries (vgl. AIRBUS „Global Market Forecast 2012-2031“): Danach beträgt das jährliche Wachstum der sog. Personenkilometer RPK (RPK = Revenue Person Kilometer) bis zum Jahre 2031 ca. 4,7 %. Während im Jahre 2011 bereits 5,1 Billionen Personenkilometer geflogen waren, werden für das Jahr 2031 bis zu 12,8 Billionen RPK prognostiziert. Da sich in den verbleibenden Jahren die Distanzen zwischen den Flughäfen kaum verändern werden, heißt das, dass alle Beteiligten mit einem ganz erheblichen Anwachsen der Fluggastzahlen in den nächsten 18 Jahren zu rechnen haben. Dies bedeutet ein Vielfaches an zu kontrollierenden Fluggästen, Hand- und Reisegepäck.

Es wird noch größere Konzentrationen und damit noch mehr Spitzenbelastungen an den Kontrollstellen geben. Die Kontrollinfrastrukturen müssen an dieses Wachstum angepasst werden, sie müssen mitwachsen.

Diese Entwicklungen stellen nicht nur die Bundespolizei vor enorme Herausforderungen. Dabei wird es in kurz- bis mittelfristiger Sicht darum gehen müssen, die Anstrengungen um optimierte Kontrollprozesse in den bestehenden Flughafen- und Kontrollinfrastrukturen fortzusetzen. Langfristig müssen neue Kontrollmodelle, noch mehr integrierte Lösungen und nachhaltig wirksame Sicherheitskonzepte entwickelt werden. Es wird keine leichte Aufgabe sein, die Sicherheit für den zivilen Luftverkehr auch bei diesen anwachsenden Verkehrsaufkommen zu gewährleisten. Die spezifische Gefährdung des zivilen Luftverkehrs wird auf absehbare Dauer Bestand haben. Daher werden die aufwendigen Sicherheitsmaßnahmen auch in der absehbaren Zukunft erforderlich sein.

Trends

Eine Analyse der modi operandi der Anschläge und versuchten Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs zeigt, dass die Täter die Schutzmaßnahmen sehr genau beobachten, nach Lücken im Sicherheitssystem suchen und diese gnadenlos ausnutzen. So haben die zunehmenden Flugzeugentführungen in den 60er und 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts überhaupt erst dazu geführt, genauer zu überprüfen, wer an Bord eines Flugzeuges geht und welche Gegenstände er dabei mit sich führt. Die immer wirksamer werdenden Fluggast- und Handgepäckkontrollen haben bewirkt, dass die Zahl der weltweit versuchten und vollendeten Flugzeugentführungen zurückgedrängt werden konnte. Dieser positive Effekt hatte aber auch eine Kehrseite: Denn sehr bald wurde bekannt, dass das aufgegebene Gepäck nicht in der Intensität kontrolliert wird, wie das in der Flugzeugkabine mitgeführte Handgepäck. Die Attentate mit Sprengvorrichtungen, die im aufgegebenen Gepäck an Bord gebracht worden sind, gipfelten in der Explosion von PAN AM Flug-Nr. 103 über dem schottischen Lockerbie am 21. Dezember 1988. Neben den 259 Menschen an Bord wurden elf Einwohner von Lockerbie getötet.

Auf politische Initiative der europäischen Staaten und der USA hin wurde die Suche nach tauglichen Kontrollverfahren für das aufgegebene Gepäck intensiviert. Inzwischen ist es internationaler Standard, dass auch das aufgegebene Gepäck lückenlos kontrolliert wird.

Insofern war es lediglich eine Frage der Zeit, wann die Luftfracht in die Anschlagspläne terroristischer Gewalttäter einbezogen wird. Die „Attraktivität“ der Luftfracht für solche Attentate leitet sich auch aus der Tatsache ab, dass – je nach Luftfahrtunternehmen – ein hoher Anteil von Fracht und Post an Bord von Passagierflugzeugen im Linienverkehr befördert wird.

Auch der für die letzten Anschlagsversuche vorgesehene modus operandi zeigt, dass sich die Täter sehr detailliertes Wissen über die Wirksamkeit der Sicherheitsmaßnahmen verschafft haben. Sowohl bei dem Versuch, an Bord von Northwest Airlines Flug-Nr. 253 von Amsterdam nach Detroit am 25. Dezember 2009 einen Sprengsatz zu zünden, als auch bei dem Ende April 2012 in Jemen aufgedeckten Anschlagsplan sollte eine in der Unterhose versteckte Sprengvorrichtung eingesetzt werden, die mit den gängigen Kontrollverfahren nur schwer zu entdecken ist.

Diese kurze Analyse soll ausreichen, um zu verdeutlichen, dass die Sicherheitsmaßnahmen auch dazu führen, dass die Täterseite ihre Anschlagsplanungen mit unmenschlicher Kreativität anpasst. Insofern ist für die künftige Gestaltung der Kontrollprozesse nicht nur maßgeblich, mit wie vielen Fluggästen an den Kontrollstellen zu rechnen ist. Vielmehr müssen dabei auch künftige Bedrohungen für den zivilen Luftverkehr einbezogen werden. Dazu gehören Tatmittel, die uns heute undenkbar erscheinen, und auch die Angreifbarkeit der hoch vernetzten Informationstechnik („Cyber Crime“).

Faktor Mensch und Kontrolltechnik

Für alle Sicherheitsmaßnahmen stehen schon heute leistungsfähige Kontrollgeräte zur Verfügung. In verschiedenen Forschungsprojekten der nationalen und europäischen Sicherheitsforschung wird an ihrer Weiterentwicklung gearbeitet. Immer komplexer werdende Systeme und die zeitkritischen Kontrollprozesse werden zu einer Zunahme des Automatisierungsgrades führen. Auf absehbare Zeit wird es aber keine technische Wunderlösung geben. Auf absehbare Zeit werden wir uns also auf das Urteil der Menschen verlassen, die die immer komplizierter werdende Kontrolltechnik bedienen. Diese Menschen müssen wir mitnehmen. Dazu gehören eine fundierte Ausbildung und eine an den aktuellen Entwicklungen angepasste Fortbildung; dazu gehören adäquate Arbeitsbedingungen für diese besonders verantwortungsvolle Aufgabe; dazu gehört, die Anerkennung und das Verständnis für eine Tätigkeit zu fördern, die im Alltag routiniert abläuft, bei der wir uns dennoch keine Fehler leisten dürfen.

Anschrift des Verfassers:
Dr. Steffen Richter
Bundespolizeipräsidium
Heinrich-Mann-Allee 103
14473 Potsdam

Dr. Steffen Richter
geb. am 8. August 1965 in Hoyerswerda

  • 1986: Eintritt in den Polizeidienst Schutzpolizei
  • 1987 – 1991: Studium der Kriminalistik an Humboldt-Universität zu Berlin Diplom-Kriminalist
  • 1991 – 1992: Polizei Sachsen, polizeilicher Staatsschutz
  • 1992: Wechsel zum Bundesgrenzschutz, Bundesgrenzschutzpräsidium Ost
  • 1994 – 2001: Bundesministerium des Innern (Luftsicherheit, Schutz und Sicherung kerntechnischer Einrichtungen/Transporte, Bannmeilenangelegenheiten)
  • 2001 – 2003: Studium an der Polizei-Führungsakademie
  • 2003 – 2005: Leiter der Bundesgrenzschutzinspektion Flughafen Berlin-Tegel
  • 2005 – 2008: Bundesministerium des Innern (Luftsicherheit, grenzpolizeiliche Angelegenheiten an Flughäfen)
  • Seit 2008: Leiter des Referates 24 – Luftsicherheitsaufgaben im Bundespolizeipräsidium

Bild: Startvorbereitungen. (Bild: Rainer Sturm/pixelio.de)