Ausgewählte Ergebnisse der 6. länderübergreifenden Krisenmanagementübung

Ein Blick zurück: am 27. und 28. November erreichte eine mysteriöse Krankheitswelle in der Bundesrepublik ihren Höhepunkt. Die Betroffenen litten an starkem Durchfall oder Atemwegserkrankungen. Während Medien über mögliche Ursachen spekulierten, gerieten Krankenhäuser zunehmend an Kapazitätsgrenzen. Krisengremien aus verschiedenen Bereichen in Bund und Ländern traten zusammen, um individuelle und koordinierte Maßnahmen zu beraten. Am Abend des 28. November gelang die Aufklärung der bundesweiten Krise: durch epidemiologische und kriminalistische Ermittlungen konnte eine bewusste Vergiftung von Lebensmitteln mit einem Toxin und die Kontamination von Raumluft mit einem bakteriellen Erreger durch eine Tätergruppe nachgewiesen werden.

LÜKEX 13-Logo.

LÜKEX 13-Logo.

Mit diesem Ergebnis ist die 6. länderübergreifende Krisenmanagementübung LÜKEX zum Thema „Außergewöhnliche biologische Bedrohungslagen“ plangemäß zu Ende gegangen. Alle Beteiligten, in der Mehrheit Behördenvertreter der Bereiche Gesundheit, gesundheitlicher Verbraucherschutz und Innere Sicherheit auf Bundes- und Länderebene, aber auch Vertreter des privatwirtschaftlichen Lebensmittelbereiches, der Hilfsorganisationen, der Giftinformationszentren und internationale Akteure, konnten sich über eine gelungene Übung freuen.

Während die Übungsleitung einer jeden LÜKEX beim Bundesministerium des Innern (BMI) verortet ist, obliegt die Koordination von Planung, Vorbereitung, Durchführung und Auswertung der Übung der Projektgruppe LÜKEX Bund im Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK), welche durch Vertreter vom Szenario besonders betroffener Fachbehörden intensiv unterstützt wird. Damit die Übungserkenntnisse auch bei der Bewältigung vergleichbarer Reallagen Berücksichtigung finden, wurden auch bei der LÜKEX 13 nach Übungsende bis zum April 2014 Berichte aller Übungsbeteiligten zusammengetragen und Empfehlungen für eine Weiterentwicklung der bestehenden Krisenmanagementstrukturen und -verfahren formuliert.

Die Vorbereitungsphase: Herzstück der LÜKEX

Obgleich sich der zweijährige Übungszyklus auf die beiden von allen Beteiligten mit Spannung erwarteten Übungstage zuspitzt, an denen in realer Besetzung und in Echtzeit die Krise geprobt wird, kann der Erfolg einer LÜKEX nicht losgelöst von der Vorbereitungsphase bemessen werden. Im Rahmen der Vorbereitung werden alle Weichen für die Übungstage hinsichtlich Drehbuch und Übungssteuerung gestellt. In bereichs- und fachübergreifenden Runden der Übungsplaner wurde so im Laufe eines Jahres aus individuellen Bedürfnissen und Interessen in akribischer Detailarbeit ein zusammenhängendes und realistisches Szenario mit länderübergreifender Betroffenheit gewoben. Die intensive Auseinandersetzung mit der fiktiven Krise bewirkte außerdem eine Sensibilisierung für Verwundbarkeiten im Rahmen des beübten Szenarios, sodass bereits in der Übungsvorbereitung Schwachstellen aufgedeckt, vorhandene Strukturen weiterentwickelt und nach Möglichkeit in der Übung erprobt wurden. Weiterhin bietet LÜKEX eine einzigartige Plattform für die Vernetzung von Krisenmanagern über ressort- und regionale Grenzen hinaus – Netzwerke, die auch in Reallagen aktiviert werden können. Dies stellt in jedem Zyklus einen besonderen Mehrwert und ein Alleinstellungsmerkmal der LÜKEX dar.

Themenworkshops und Begleit­programm

Übungskonzept und Übungsanlage, wie dem „Leitfaden für strategische Krisenmanagement-Übungen“ (BBK 2011) zu entnehmen, haben sich im Grundsatz bestätigt. Die bei der LÜKEX 13 enge Zusammenarbeit von Vertretern des BBK mit Vertretern des Robert-Koch-Instituts (RKI), des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) sowie dem Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) innerhalb der Projektgruppe LÜKEX Bund hat sich als unverzichtbar für die Entwicklung eines geeigneten und möglichst realistischen Szenarios erwiesen. Der Eindruck einer realen Krise wurde wie in vorhergehenden Zyklen durch das intensive und spontan auf die Übungsereignisse reagierende Medienspiel, z. B. durch Zeitungsartikel oder Radiobeiträge zum fiktiven Szenario, forciert. Dabei wurden auch soziale Medien wie Twitter und Facebook umfangreich und realistisch simuliert. Großer Beliebtheit erfreuten sich zudem die Themenworkshops, eine Veranstaltungsreihe, die vom Übungsthema aufgeworfene wissenschaftliche Fragestellungen vertieft.

Als Erfolg ist ebenso das Begleitprogramm LÜKEX 13 zu werten. Hierbei handelte es sich um eine internationale Fachtagung zu außergewöhnlichen biologischen Bedrohungslagen, die parallel zu den Übungstagen in Bonn stattfand, um dem großen Besucherinteresse an der Übung entgegenzukommen. Durch Live-Schaltungen in die Übungssteuerung an der Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz wurde der Blick hinter die Kulissen der LÜKEX ermöglicht.

Wechsel der Führungsverantwortung auf Bundesressortebene bei der LÜKEX 13

Das Szenario wurde bewusst so gestaltet, dass die Führungsverantwortung im Laufe der Übung vom Bundesministerium für Gesundheit (BMG) über das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) bis hin zum gemeinsamen Krisenstab des BMI/BMG mit erweiterter Beteiligung des BMEL überging. Dieser Wechsel ist grundsätzlich ohne Reibungsverluste gelungen, muss aber immer unverzüglich an die Länderebene kommuniziert werden. Die professionelle und zielorientierte Arbeit im gemeinsamen Krisenstab wurde durch die persönliche Teilnahme entscheidungsbefugter Ressortvertreter begünstigt.

Verfeinerung von Verfahrensvorschriften

Die Zusammenarbeit der fachlichen Bund-Länder-Gremien im Gesundheitsbereich und im Bereich des gesundheitlichen Verbraucherschutzes wurde insgesamt als gelungen bewertet. Sie erfolgte auf Basis von Verwaltungsvorschriften bzw. Vereinbarungen und vorab erarbeiteten Verfahrensabläufen. Beispielhaft ist in diesem Zusammenhang die beim BVL angesiedelte „Task Force Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit“ zu nennen, die als Expertengremium einen wichtigen Beitrag zur Ursachenermittlung der fiktiven Krankheit geleistet hat, obgleich die schriftliche Arbeitsgrundlage noch Potential zur weiteren Präzisierung bietet. Eine Vereinfachung in der allgemeinen bereichsübergreifenden Zusammenarbeit wäre die Etablierung einheitlicher Bezeichnungen für vergleichbare Krisenmanagementeinrichtungen.

Formalisierung der Zusammenarbeit zwischen öffentlicher und privater Seite

Die fiktive Nachrichtensendung LÜKEX TV hat auch bei der LÜKEX 13 entscheidend dazu beigetragen, die Beteiligten in die Übungslage einzuführen und den Eindruck einer realen Krisensituation zu vermitteln. (Bild: R. Burmeister

Die fiktive Nachrichtensendung LÜKEX TV hat auch bei der LÜKEX 13 entscheidend dazu beigetragen, die Beteiligten in die Übungslage einzuführen und den Eindruck einer realen Krisensituation zu vermitteln. (Bild: R. Burmeister

Die Übung hat bestätigt, dass den Unternehmen der Lebensmittelwirtschaft in einem vergleichbaren Szenario eine wichtige Rolle in Krisenvorsorge und -bewältigung zukommt. Mit den zuständigen Akteuren auf lokaler, Länder- und Bundesebene wird teilweise bereits eine enge Zusammenarbeit praktiziert oder angestrebt, die es weiter zu formalisieren und institutionalisieren gilt. Dies beinhaltet eine Intensivierung des beidseitigen proaktiven Informationsflusses in der Krise, gegebenenfalls auch über die (Dach-)verbände. Zusätzlich zur Erprobung des Zusammenwirkens von öffentlicher und privater Seite haben die beteiligten Unternehmen die LÜKEX 13 genutzt, um interne Krisenmanagementstrukturen zu beüben. Dabei lag das Augenmerk auf dem Umgang mit kontaminierten Lebensmitteln, mit Erkrankten im eigenen Betrieb, Fragen der Warenrückverfolgung, Produktsicherung, Produktrückruf und Behördeninformation sowie interner und externer Kommunikation.

Übersichtliche, zeitgerechte und widerspruchsfreie Information der Bevölkerung

Im Rahmen einer Krise bedarf es des interaktiven Umgangs mit der Bevölkerung. Krisenhotlines sind dabei wichtige Anlaufstellen für die Vermittlung von Informationen. Die angestrebte Vernetzung der Hotlines war im Rahmen der Übung überwiegend erfolgreich, sodass keine widersprüchlichen Informationen weitergegeben wurden. Ein noch besseres internes Informationsmanagement zwischen betroffenem Stab und Mitarbeitenden wäre dennoch wünschenswert.

Insgesamt wird von behördlicher Öffentlichkeitsarbeit eine schnelle Verfügbarkeit widerspruchsfreier Informationen erwartet und kann zwischen Bund und Ländern noch weiter verbessert werden. Zusätzlich hat sich gezeigt, dass die Erläuterung des behördlichen Vorgehens und die nachvollziehbare Darstellung von Zuständigkeiten von besonderer Bedeutung sind.

Wünschenswert wäre weiterhin die Einrichtung einer gemeinsamen Plattform für Presseerklärungen der Stäbe des Bundes und der Länder. Auch kann insgesamt die Zahl ähnlicher Informationsangebote von Bundesseite verringert werden, beispielsweise durch die Etablierung einer zentralen Stelle für Bürgerinformation, die Inhalte von den jeweils zuständigen Krisenstäben übernehmen und zielgruppenspezifisch aufbereiten müsste.

Krisenkommunikation im Web 2.0

Die aktive Nutzung von Social Media erfordert aufgrund der notwendigen schnellen Reaktionszeiten einen angemessenen Personalbestand. Gleichzeitig müssen die Besonderheiten der Online-Kommunikation und eine mediengerechte Aufbereitung von Inhalten berücksichtigt werden. Dazu zählt auch, gerade in dem speziellen Kontext einer biologisch-medizinischen Lage, eine angemessene, allgemein verständliche Sprache. Auch eine passive Nutzung zur Lagebeurteilung im Sinne von Monitoring hat sich im Übungskontext als hilfreich zur Erfassung der zentralen Entwicklungen im Netz erwiesen. Daher ist die Frage der eigenen Nutzung von Social Media für die beteiligten Akteure zu prüfen.

Fachliche Erkenntnisse

Bereich Gesundheit
Im Rahmen der Übung wurde deutlich, dass die Giftinformationszentren in einer dem Übungsszenario vergleichbaren Lage ihre Fähigkeiten im Bereich der Früherkennung, des Monitorings und der Beratung in das Krisenmanagement von Bund und Ländern einbringen können. Dies gilt im Besonderen für den Bereich der Surveillance, also der systematischen und kontinuierlichen Erhebung von Fallzahlen zu Erkrankungen und Todesfällen.

Als weiteres potentielles Handlungsfeld kristallisierte sich eine Regelungslücke bezüglich Toxine heraus. Die Meldepflichten der Länder an das RKI nach dem Infektionsschutzgesetz gelten nur so lange, wie die Symptomatik einer Infektionskrankheit gleicht und das auslösende Agens nicht bekannt ist. Eine Aufrechterhaltung der Meldungen wäre aber auch nach Identifizierung des Toxins weiterhin sinnvoll, um den Gesamtüberblick über das Krankheitsgeschehen zu wahren. Weiterhin ist es erforderlich, dass Strategien zur kurzfristigen Abwehr möglicher Ressourcenengpässe vorausschauend auf Bundes- und Länderebene erarbeitet werden. So ist beispielsweise eine zentrale Erfassung der Bevorratung von Medikamenten, Sanitätsmaterial und persönlicher Schutzausrüstung denkbar.

Fachliche Erkenntnisse

Bereich gesundheitlicher Verbraucherschutz
Die Übung hat gezeigt, dass die Bereitstellung einer übersichtlichen Zusammenfassung der jeweils praktizierten Untersuchungsmethoden von Lebensmittelproben der behördlichen wie auch der privatwirtschaftlichen und wissenschaftlichen Labore die Zusammenarbeit vereinfachen und verbessern könnte.

Aufgrund des begrenzten zeitlichen Korridors konnte in der Übung keine Antwort auf die Frage, aus welchen Rechtsgrundlagen sich die Zuständigkeit zur Sicherstellung und Entsorgung kontaminierter Lebensmittel ergeben könnte, gegeben werden und bleibt zu prüfen. Die vorsorgliche Entwicklung von Leitfäden für den Umgang mit entsprechend kontaminierten Lebensmitteln wird angeregt.

Fazit und Ausblick

Die LÜKEX 13 ist erfolgreich verlaufen. Alle Beteiligten haben ernsthaft und engagiert in allen Phasen der Übung mitgewirkt. Vereinzelt haben sich noch Optimierungspotentiale in allgemeinen Fragen der Stabsarbeit und Klärungsbedarf bei fachlichen Zuständigkeits- und Verfahrensfragen ergeben. Im Sinne der Nachhaltigkeit muss nun die systematische Umsetzung der Übungserkenntnisse durch alle Beteiligten erfolgen und die aufgeworfenen Themen sollten im fachlichen Diskurs weiter entwickelt werden.

Nach der LÜKEX ist vor der LÜKEX. Daher hat die Projektgruppe LÜKEX die nächste Herausforderung bereits fest im Blick: LÜKEX 15 „Sturmflut an der deutschen Nordseeküste“.

Literatur- und Quellangaben bei der Autorin.

Ulla Barnick

Passfoto2_BarnickAnschrift der Verfasserin:
Ulla Barnick
Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe
Ressort- und länderübergreifende Krisenmanagementübungen LÜKEX
Postfach 1867
53008 Bonn

geb. am 3. Dezember 1985 in Buchholz in der Nordheide
Studium: Politische Wissenschaft, Neuere Deutsche Literatur und Medien/Chris­tian-Albrechts-Universität zu Kiel
Studium der Internationalen Sicherheitspolitik/University of Saint Andrews, GB. Seit Januar 2013: Referentin in der Projektgruppe LÜKEX im Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe.

Aufmacherbild: Detailplanungen für die zeitliche Abfolge des Übungsszenarios und schrittweise Entwicklung eines zusammenhängenden Drehbuchs zur LÜKEX 13. (Bild: M. Mutzberg)