Ein eingeschränktes Pro

In einem kenntnisreichen Artikel hat Hans-Herbert Schulz in dieser Fachzeitschrift (CP 2/2012, S. 47 f.) den derzeitigen Meinungsstand zum Einsatz der Bundeswehr im Inneren referiert und sich im Fazit für ein Contra entschieden. Der Verfasser dieser Replik möchte auf der Grundlage einer vierzigjährigen Führungsverwendung in der Bundespolizei einschließlich vieler Jahre enger Kontakte zur Bundeswehr diesem Fazit ein nur geringfügig eingeschränktes Pro gegenüberstellen.

Wer im Krisenmanagement Führungsverantwortung trägt, sei es im zivilen, sei es im uniformierten Bereich, ist an der Lösung von Problemen interessiert, weniger an der akademischen Erörterung juristischer Randprobleme im luftleeren Raum. So handelte jedenfalls jener Hamburger Innensenator Schmidt, als er bei der Jahrhundertsturmflut im Jahre 1962 kurzerhand Bundeswehr, Bundesgrenzschutz und alliierte Streitkräfte extra constitutionem einsetzte, Tausenden das Leben rettete und Millionenwerte vor dem Untergang bewahrte. Problemlösungen waren auch bei der jüngsten Hochwasserkatastrophe in Ost- und Süddeutschland gefragt, z. B. als ein findiger Bundewehroberst unkonventionell den geborstenen Deich mit auf Grund gesetzten Frachtkähne stabilisierte oder als die Hubschrauberpiloten der Bundespolizei auf der Elbe treibende Großtanks mit dem Abstrahl ihrer Rotoren ans Ufer drückten, wo sie problemlos geborgen werden konnten.

Überhaupt war das Hochwasser erneut die Stunde der Bundeswehr, die sich nach den vermeintlichen Jahrhunderthochwasserständen an Oder und Elbe vergangener Jahre erneut als unverzichtbares Element im Katastrophenschutz erwies. So stellten bereits die Innenminister aller Bundesländer in der Neufassung des Programms Innere Sicherheit (Fortschreibung 2008/2009) mit aller Deutlichkeit fest, dass die Ressourcen und Möglichkeiten der Bundeswehr sowie ihre spezifischen Fähigkeiten bei großen Schadensereignissen und Katastrophen unverzichtbar sind. Ausgangspunkt der Überlegungen war (und ist) die Tatsache, dass im Sicherheitsbereich die Bundeswehr unverändert bestimmte Alleinstellungsmerkmale hat. Dazu gehören neben ihren beträchtlichen personellen Kapazitäten selbst nach der Transformation ein ausgesprochen hoher Organisationsgrad, besondere Spezialfähigkeiten (z. B. im Bereich ABC-Abwehr sowie bei der Abwehr von besonderen Luft- und Seegefahren) und rasche Einsetzbarkeit unter einheitlicher Führung. Hinzu kommt, dass bei der Führung uniformierter Verbände nach den Prinzipien der Beurteilung der Lage gehandelt wird, bei der nicht Wunschdenken, sondern die nüchterne Bewertung der Fakten die Feder führt. Grundlage jeder Beurteilung der Lage sind Lagefeststellungen, die in unterschiedlicher Form vorliegen, jedoch offensichtlich nicht zur Kenntnis genommen werden. Während in der Politik und in den einzelnen Fachdisziplinen noch ein heftiger Meinungsstreit um einen erweiterten Einsatz der Bundeswehr im Innern tobt, haben sich das Bundesverteidigungsministerium und die Innenministerien von Bund und Ländern längst deutlich positioniert.

Die Verteidigungspolitischen Richtlinien aus dem Jahre 2011 beschreiben die Bundeswehr als Teil der gesamtstaatlichen Sicherheitsvorsorge, deren Zielsetzung sich an der Beurteilung der gegenwärtigen Lage und künftiger wahrscheinlicher Entwicklungen zu orientieren habe. Die traditionelle Unterscheidung zwischen äußerer Sicherheit und öffentlicher Sicherheit verliert zunehmend an Bedeutung. Die Wahrung der Sicherheitsinteressen ist heute nur ressortgemeinsam möglich. Nicht mehr die unmittelbare Bedrohung und die damit gegebenenfalls verbundene Verteidigung des eigenen Territoriums stehen im Vordergrund der Lageanalysen, sondern „der internationale Terrorismus als zentrale Herausforderung“, „asymmetrische Bedrohungen“, die Folgen der „Destabilisierung und des inneren Zerfalls von Staaten“, die „organisierte Kriminalität“, „die Anfälligkeit unserer komplexen Infrastruktur“ und die „Herausforderungen aus Migrationsbewegungen“. So das Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr aus dem Jahre 2006. Folgerichtig sieht die Bundesregierung daher auch „die Notwendigkeit einer Erweiterung des verfassungsrechtlichen Rahmens“ für einen Einsatz der Streitkräfte zur Unterstützung der Polizeien.

Bereits von daher muss der Feststellung im Ausgangsartikel widersprochen werden, dass „die Notwendigkeit einer Grundgesetzänderung nicht offensichtlich ist“ und dass unter Berufung auf den SPD-Innenexperten Wiefelspütz „die Union mit ihrer Forderung alleine dasteht“. Zwischenzeitlich hat nämlich die Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder in der bereits erwähnten Neufassung des Programms Innere Sicherheit, dem einzigen Strategiepapier der deutschen Polizeien, ohne Rücksicht auf Partei- und Koalitionszugehörigkeit einvernehmlich festgestellt, dass im Zusammenhang mit der asymmetrischen Bedrohungslage durch den internationalen Terrorismus Szenarien denkbar sind, die von den Sicherheitsbehörden aufgrund der vorhandenen Ausstattung und Fähigkeiten nicht allein bewältigt werden können und dass derartige Defizite im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr nicht hingenommen werden können. Ohne weitere Umschweife wird auch festgestellt, dass zur Abwehr von Gefahren durch Luftfahrzeuge, die für terroristische Anschläge genutzt werden, und zur Bewältigung maritimer Bedrohungs- und Großschadenslagen die begrenzten polizeilichen Führungs- und Einsatzmitteln von Bund und Länder nicht ausreichen. Und weiter: Die Polizei bedarf im Falle einer terroristischen Bedrohungslage im Luft- und Seeraum der Bereithaltung und gegebenenfalls Anwendung militärischer Fähigkeiten und Mittel durch die Bundeswehr. Und letztlich: Aus polizeilicher Sicht ist eine verfassungsrechtliche Grundlage zum Einsatz mit militärischen Fähigkeiten und Mitteln für diese Fälle zu schaffen.

Bei der aktuellen Diskussion müssen zwei Eckpunkte berücksichtigt werden. Zum einen der Wortlaut der Verfassung, die den Einsatz der Bundeswehr außerhalb ihres Verteidigungsauftrages lediglich im Katastrophenfall und bei schweren Unglücksfällen (Art. 35 Abs. 2 und 3 GG), im Inneren Notstand (Art. 87a Abs. 4 i. V. m. Art. 91 Abs. 2 GG) sowie im Spannungs- und Verteidigungsfall (Art. 87a Abs. 3 GG) erlaubt. Die zwischenzeitlich unternommenen, eher verzweifelten Versuche, die Befugnisse der Bundeswehr z. B. qua Amtshilfe zu erweitern, scheiterten am eindeutigen Wortlaut der Verfassung, die in Art. 87a Abs. 2 eine Sperrvorschrift und einen strengen Vorbehalt dahin gehend enthält, dass die Streitkräfte außer zur Verteidigung nur eingesetzt werden dürfen, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt. Zum anderen sind die eigentlichen Änderungswünsche zu berücksichtigen, die es überhaupt wert sind, ernsthaft diskutiert zu werden. Diese beziehen sich nämlich nicht auf einen flächendeckenden Einsatz der Bundeswehr als „Hilfspolizei“ bei allen möglichen Wechselfällen der Inneren Sicherheit. Vielmehr handelt es sich lediglich um die Bewältigung zweier Einsatzszenarien. Erstens: Einsatz der Streitkräfte zum Objektschutz in Ausnahmelagen, wenn die Polizeireserven von Bund und Ländern erschöpft sind. Zweitens: Einsatz spezifischer Einsatzmittel der Streitkräfte, die den Polizeien von Bund und Ländern nicht zur Verfügung stehen und auch bei nüchterner Beurteilung der Sicherheitslage in aller Zukunft nicht zur Verfügung stehen. Hierbei handelt es sich um jene Einsatzmittel, die z. B. zur Abwehr gravierender Luft-, See- und ABC-Lagen benötigt werden.

Die so oft beschworene Rückbesinnung auf die Motive der Mütter und Väter des Grundgesetzes sowie der Wehr- und Notstandsverfassung helfen nur bedingt weiter, da die Verantwortlichen zum Zeitpunkt ihres Wirkens die fatalen Entwicklungen im Sicherheitsbereich der letzten Jahre und die gravierenden Bedrohungen und die möglichen Destabilisierungen unseres Rechtsstaates durch den internationalen Terrorismus gar nicht vorhersehen konnten. Immerhin ist das Grundgesetz aufgrund veränderter Lebensumstände seit seiner Geburt bereits mehr als sechzigmal geändert worden, das Bundesverfassungsgericht bemühte sich im Luftsicherheitsgesetzurteil und in dem dazu ergangenen Plenarbeschluss, dem unverändert zögernden Gesetzgeber beim Einsatz der Bundeswehr im Innern goldene Brücken zu bauen, indem es den Artikel 35 Abs. 2 und 3 GG bis hart an die Grenze der Verfassungsänderung neu auslegte und nunmehr auch den Einsatz der Streitkräfte mit spezifischen militärischen Einsatzmitteln bei Anlässen „katastrophischen Ausmaßes“ erlaubt.

Nahezu absurd ist die Vermutung, ein erweiterter Einsatz der Bundeswehr zur Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben würde zur „Militarisierung der Inneren Sicherheit“ führen. Abgesehen davon, dass allein schon die Andeutung eines derartigen Verdachts einen konkludenten Verdacht gegen Polizei und Bundeswehr indiziert, zwei Einrichtungen, deren demokratische Dignität über jeden Verdacht erhaben ist, ist das Wiederaufleben „militaristischer Tendenzen“ in unserer postheroischen Epoche eine Schimäre. Politische, parlamentarische und gewerkschaftliche Kontrolle und die kritische Öffentlichkeit würden jeden Ansatz im Keim ersticken.

Von Gewicht ist der Einwand, die Bundeswehr könnte eine Unterstützung der Polizeien schon aus Kapazitätsgründen nicht leisten, da sie sich auf ihren „Kernauftrag“ konzentrieren müsse und heute als Armee im Einsatz personell gebunden ist. Dem steht entgegen, dass der Kernauftrag, nämlich die Verteidigung des Territoriums gegen einen äußeren Feind, durch die Implosion der Machtblöcke und die Etablierung einer neuen Friedensordnung in Europa obsolet geworden ist. Einsätze im Kosovo, im Südsudan, in Afghanistan, in Mali, vor der libanesischen Küste und im Indischen Ozean entsprechen mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht den Ausgangsüberlegungen der Urheber der Wehrverfassung, wonach der Bund Streitkräfte zur Verteidigung (Art. 87a GG) aufstellt. Aufgabe der Politik ist es, bei widerstreitenden Interessen eine Güterabwägung vorzunehmen. Wenn festgestellt wird, dass eine kleiner gewordene Bundeswehr mit zunehmenden internationalen Verpflichtungen praktisch nicht in der Lage ist, wachsende Verpflichtungen im Innern zu übernehmen, ist es Aufgabe der Politik zu entscheiden, ob tatsächlich internationale Einsätze den ureigenen nationalen Belangen auf Dauer vorgehen. Und letztlich wäre es unverantwortlich, Schäden am Gemeinwesen hinzunehmen, weil die Beachtung selbst auferlegter Kompetenzgrenzen für wichtiger erachtet wurde als die Gewährleistung der nationalen Sicherheit.

Weniger problematisch wäre ein Einsatz von Soldaten im Objektschutz. Die Ausbildung eine Armee im Übergang von eine Wehrpflichtarmee zu einer Berufsarmee hält bezüglich Qualität und Umfang allemal jeden Vergleich mit den aktuell verwendeten Kräften der zivilen Sicherheitsdienstleister oder der bei einigen Ländern eingerichteten Wachpolizeien stand. Bei einer ernsthaften Bedrohung der nationalen Infrastruktur ist in Hinblick auf die hohe Zahl der Schutzobjekte der Rückgriff auf die Bundeswehr ohnehin alternativlos. Unterstellt man, dass die Zwangs- und Eingriffsrechte der hochkomplizierten Rechtsmaterie des Gesetzes über die Anwendung unmittelbaren Zwanges und die Anwendung besonderer Befugnisse durch Soldaten der Bundeswehr von jedem Soldaten beherrscht werden, verbieten sich auch Spekulationen darüber, ob Soldaten zu polizeilichem Handeln befähigt sind. Auch entsprechen die meisten Handfeuerwaffen der Armee den Ansprüchen an polizeiliche Zwangsmittel. Durch den Paradigmenwechsel innerhalb der Streitkräfte – weg von der Verteidigungsarmee hin zum Instrument des außenpolitischen Krisenmanagements – überlappen sich zunehmend die Aufgaben von Polizei und Streitkräften. Die Bundeswehr tritt nicht mehr als kriegsführende Partei, sondern als Moderator zwischen verfeindeten ethnischen Gruppierungen auf. Eine derartige Aufgabe verlangt vom heutigen Soldaten im Auslandseinsatz Verhandlungsgeschick, Argumentationskraft, Problemlösungskompetenz, Kompromissbereitschaft und Fähigkeit zur Vertrauensbildung. Faktoren, die man gemeinhin mit Sozialkompetenz umschreibt. Somit ist auch die beliebte Bauernweisheit, wonach der Soldat seinen Feind vernichtet, der Polizist den Straftäter hingegen festnimmt, schon lange vom kalten Wind der Geschichte verweht.

Auch die Befürchtung, ein möglicher Einsatz der Bundeswehr zu polizeilichen Aufgaben würde unter fehlender Akzeptanz durch die Bevölkerung leiden, trifft ausweislich der Ergebnisse der hierzu durchgeführten repräsentativen Befragungen nicht zu. Umfragen haben vielmehr ergeben, dass die Mehrheit der Bevölkerung keine Einwände hat, das Einsatzspektrum der Bundeswehr im Innern zu erweitern. So sprachen sich z. B. bei einer Emnid-Frage fast drei Viertel der Befragten für einen gemeinsamen Einsatz von Polizei und Streitkräften bei der Fußball-Weltmeisterschaft aus. Anscheinend ist das Vertrauen der Bevölkerung in die Leistungsfähigkeit und Professionalität der Bundeswehr, von einigen alternativen Systemkritikern abgesehen, höher als das einiger Rechtstheoretiker und Politiker.

Die bisherigen Diskussionen um den Stellenwert der Bundeswehr im System der Inneren Sicherheit – zumeist unter Berufung auf Einzelmeinungen – hilft nicht weiter, denn mit den Rezepturen von gestern lassen sich die Probleme von heute, geschweige denn die von morgen nicht lösen. Die Normen der Verfassung und der Sicherheitsgesetze müssen der Wirklichkeit angepasst werden, denn der umgekehrte Fall ist wenig wahrscheinlich. Die Gewährleistung der Inneren Sicherheit kann in der Zukunft angesichts der globalen Herausforderungen nur durch eine ressortübergreifende, interdisziplinäre und multinational vernetzte Sicherheitsstrategie geleistet werden. Statt diese Grundsätze mit Leben zu erfüllen, wird permanent für Bundeswehr und Polizei, aber auch für Polizei und Verfassungsschutz ein selbst auferlegtes Trennungsgebot beschworen, das in dieser Form in keiner westlichen Demokratie existiert. In Hinblick auf das unkalkulierbar gewordene Risikospektrum muss neuen Bedrohungsszenarien mit einer breiten Palette von allgemein- und sicherheitspolitischen, wirtschaftlichen sowie sozialen Maßnahmen begegnet werden. Zu den drängenden Zukunftsfragen gehört auch die Erarbeitung eines effizienten nationalen Gesamtsicherheitskonzepts, in dem sinnvoll die Zusammenarbeit von Bund und Ländern sowie aller Sicherheitsorganisationen einschließlich Bundeswehr verbindlich geregelt wird. Die Parteien blieben in ihren Programmen für die Bundestagswahl 2013 bei diesem Problem, sofern sie es überhaupt erwähnen, diffus und unverbindlich.

In der Stunde der Not wird sich die Bevölkerung nicht mit der bisherigen Untätigkeit zufrieden geben und Lösungen fordern. Beim derzeitigen Meinungsstand wird die Lösung wohl dann lauten „Not kennt kein Gebot.“ Eine tolle Maxime für einen fürsorglichen Rechtsstaat, dessen Regelungswut ansonsten weltweit einmalig ist.

Aufmacherbild: Bundeswehreinsatz zur Landesverteidigung – denkbar?! (Bild: Gabi Eder/pixelio.de)

Bernd Walter

Walter_PassbildPräsident eines Grenzschutzpräsidiums a. D.
Nach vierzigjähriger Dienstzeit in zahlreichen Führungs-, Stabs-, Ausbildungs- und Ministerialverwendungen im Jahre 1999 als Präsident des Grenzschutzpräsidiums Ost in den Ruhestand getreten. Anschlie­ßend einjährige Verwendung als EU-Beitrittsberater in Ungarn.