Lernen aus Krisenlagen

Krisen müssen neben all ihrer Tragik auch als Chance verstanden werden. Jede einzelne Krise zeigt, dass ein „Weiter so“ nicht das Gebot der Stunde sein darf. Es gilt die in Krisen gemachten Erfahrungen systematisch zu erfassen, auszuwerten und daraus zu lernen: bewährte Praktiken, aber auch Verbesserungspotentiale müssen identifiziert und in Handlungstheoreme übersetzt werden.

Krisen werden als eine Situation verstanden, in der ein System von einem stabilen Gleichgewicht in einen unstabilen Zustand übergeht und negative Auswirkungen auf Gesellschaft oder Umwelt entstehen, die besondere Ressourcen oder Prozesse benötigen um bewältigt zu werden. Krisen bedeuten, dass alltägliche Strukturen und Verfahren nicht mehr ausreichend sind. Sie zeigen, was in Ausnahmesituationen nicht mehr funktional ist und initiieren somit ein Momentum für Reformen und Veränderungsprozesse.

Diesem Veränderungsprozess steht häufig eine fehlernegierende Leitkultur gegenüber: gerade in und nach einer Krise ist es schwierig, Fehler offenzulegen – insbesondere, wenn sie politisch oder strafrechtlich brisant sein könnten. Oftmals wird, um Schuldzuweisungen zu vermeiden, gänzlich auf eine systemische Aufbereitung von Krisen verzichtet.

Das Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) und das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) haben mit der interdisziplinären Konferenz „Lernen aus den Krisenlagen vorbereitet sein und effizient handeln“ im Dezember 2022 einen ersten Schritt in die Richtung einer offenen Lernkultur getan und anhand der Krisenlagen der letzten Jahre sieben „Lessons (to be) Learned“ für das strategische Krisenmanagement identifiziert.

Die nachfolgend aufgeführten sieben Lehren können keinen Anspruch auf Vollständigkeit haben. Vielmehr stellen sie kleine Steine im Mosaik eines ständigen Verbesserungs- und Lernprozesses dar.

1. Partnerschaftliche Zusammenarbeit auf allen Ebenen

Es ist eine nahtlose partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen allen staatlichen Ebenen im Krisenmanagement anzustreben. Die rezenten Krisen haben gezeigt, dass ein rasches, konsequentes und abgestimmtes Handeln über Ländergrenzen und Ressortzuständigkeiten hinweg notwendig ist. Um effektiv Krisen be­wältigen zu können, müssen Ressortegoismen und Ver­­­ant­wort­ungs­diffusionen überwunden und Koop­era­tions­netzwerke geschaffen werden.

In Deutschland tragen Bund, Länder und Kommunen eine gemeinsame Verantwortung für den Bevölkerungsschutz. Das im Juni 2022 eingerichtete Gemeinsame Kompetenzzentrum Bevölkerungsschutz (GeKoB) ist ein wichtiger Meilenstein in der übergreifenden Zusammenarbeit. Im GeKoB arbeiten Partner aller Ebenen zusammen und entwickeln beispielsweise ein bundesweites Ressourcenregister, um sich gemeinsam besser gegen länderübergreifende Schadensereignisse wappnen zu können. Solche Initiativen der nationalen Kooperation sollten in den verschiedenen Aufgabenbereichen des Bevölkerungsschutzes verstetigt werden.

Auch auf internationaler Ebene sind Kooperationen und ein ­Wissensaustausch anzustreben. Das nationale Krisenmanagement kann aus dem Umgang anderer Länder mit bestimmten ­Krisenszenarien, die in Deutschland bisher relativ selten auftreten, lernen. Aber auch gemeinsame Katastrophenschutzverfahren zeigen, dass eine enge Zusammenarbeit mit internationalen Partnern eine Schlüsselstrategie ist. Beispielsweise hat sich das EU-Katastrophenschutzverfahren in der europaweiten Koordination und Umsetzung von Hilfeleistungsersuchen im Kontext des Ukrainekrieges bewährt.

2. Den Bevölkerungsschutz finanziell stärken

Der Bevölkerungsschutz steht vor einem Dilemma zwischen ­Krisenprävention und Krisenbewältigung: eine ausreichende Finanzierung des Bevölkerungsschutzes kann zu nachhaltigen Verbesserungen führen; die Wirksamkeit der getroffenen Maßnahmen werden jedoch erst in Krisenlagen (oder nie) sichtbar. Politische Entscheidungstragende müssen diesen Umstand in ihrer Agenda berücksichtigen und langfristige Investitionen in die gesamtgesellschaftliche Resilienz fordern.

Der Ausbau personeller und finanzieller Ressourcen muss Priorität haben, um den Anforderungen des kooperativen Föderalismus im Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe (ZSKG) gerecht zu werden. Hierbei sollte eine strikte finanzielle Aufteilung in verfassungsrechtliche Zuständigkeiten geprüft ­werden, da eine trennscharfe Abgrenzung im Sinne des „Dual-Use“ (z. B. Sirenen im Zivil- und Katastrophenschutz) oft nicht möglich ist.

Die Prioritäten im Bevölkerungsschutz müssen finanzpolitisch abgestimmt und gemeinsam von Bund und Ländern vertreten werden, um entsprechende Haushaltsmittel zu erhalten. Dabei muss Krisenmanagement als Aufgabe aller Ressorts, auf allen Verwaltungsebenen verstanden und als Daueraufgabe verstetigt werden. Um dies zu erreichen, ist eine regelmäßige Sensibilisierung und Befassung des parlamentarischen Raums notwendig. Bevölkerungsschutz ist teuer, aber alternativlos.

3. Vorausschauend agieren

Krisen sind ein unvermeidlicher Teil der Welt von morgen. Um besser auf künftige Krisen vorbereitet zu sein, muss in die Fähigkeiten und Methoden der strategischen Vorausschau – insbesondere im zivilen Bereich – investiert werden. Die Strategische Vorausschau ist keine Garantie für eine erfolgreiche Krisenbewältigung; sie ermöglicht es aber, die Krisen von morgen zu antizipieren und langfristige Anpassungen von Gesellschaft, In­­frastruktur und Umwelt vorzunehmen.

Ein wichtiges Konzept ist die szenarienbasierte Krisenvorbereitung. Es ist weder möglich, noch zielführend sich auf alle erdenklichen Lagen vorzubereiten. Stattdessen sollte eine Konzentration auf Basisszenarien erfolgen, um Strukturen zu entwickeln, die ein flexibles, an die jeweilige Krise angepasstes und bedarfsgerechtes Krisenmanagement ermöglichen. Dies wird in vielen Bereichen des Bevölkerungsschutzes über den Allgefahrenansatz bereits gelebt.

Diese Basisszenarien sollten regelmäßig geübt werden. Die gemeinsam von Bund und Ländern durchgeführte Krisenmanagementübung LÜKEX ist ein wichtiges Instrument, um Krisenbewältigungsstrukturen weiterzuentwicklen und letztendlich auch zu üben.

Ein weiterer wichtiger Aspekt des vorausschauenden, strategischen Handelns ist die Fähigkeit, Daten aus verschiedenen Quellen zu aggregieren, zu analysieren und zu bewerten. Das Gemeinsame Kompetenzzentrum Bevölkerungsschutz entwickelt daher fortlaufend und bedarfsgerecht ein Gemeinsames Lagebild Bevölkerungsschutz in Abstimmung mit den Ländern.

Daten können auch genutzt werden um Schlüsselindikatoren für eine Krise zu entwickeln. Die Verwendung von Indikatoren kann helfen Krisensituationen frühzeitig zu erkennen und Handlungssicherheit schaffen. Es müssen Kompetenzen geschaffen werden um Lagen zu analysieren, Modelle zu erstellen und vorausschauende Entscheidungen zu treffen. In diesem Kontext sind auch die Einsatzmöglichkeiten künstlicher Intelligenzen zu prüfen.

4. Eine positive Fehlerkultur schaffen

Die nachträgliche Suche nach Fehlern oder Schuldzuweisungen untergräbt die Vertrauensbildung. Sie verhindert eine offene Fehler­kultur und nimmt die Möglichkeit umfänglich aus Fehlern zu lernen und sich auf zukünftige Krisen vorzubereiten. Die Politik muss Entscheidungstragenden auch im Nachhinein den Rücken stärken, soweit sie die im Zeitpunkt der Entscheidung vorliegenden Informationen richtig bewertet und folgerichtig entschieden haben. Gerade in Krisenlagen ist es wichtig, dass überhaupt gehandelt wird, daher muss vermieden werden, dass Führungskräfte aus Sorge einen Fehler zu machen, entscheidungsgelähmt sind. Die politische und gesellschaftliche Kultur muss Raum für „vertretbare“ Entscheidungen geben, die im Moment des Handelns unter Berücksichtigung des damaligen Wissenstands begründet waren.

Um die Fehlerkultur im Krisenmanagement zu verbessern, ist es wichtig, dass die umfassende, ehrliche und systematische Nachbereitung von Krisen als integraler Bestandteil des Krisen­managements betrachtet wird. Nur durch die Erkennung von Verbesserungspotenzialen, die offene Ansprache von Fehlern, die Festhaltung von Erfahrungen und die Vermittlung von Lernprozessen, kann die Fehlerkultur verbessert werden.

Hierbei sollte keine Nabelschau erfolgen, sondern die von der Krise betroffene Bevölkerung sollte in einem strukturierten Feed­backprozess eingebunden werden.

5. Zentrale Krisenstruktur für die ressortübergreifende Krisenkoordinierung etablieren

Ein zentrales Krisenmanagement ist eine wichtige Struktur für die effektive Vorbereitung und Bewältigung übergreifender Krisen.

Die Notwendigkeit einer zentralen Krisenmanagementstruktur ergibt sich aus der Tatsache, dass Krisen oft ressortübergreifend sind und daher eine koordinierte und schnelle Reaktion erfordern. Eine solche Struktur ermöglicht es, Ressourcen und Kompetenzen effizient einzusetzen und Entscheidungen schnell und effektiv zu treffen.

Eine zentrale Krisenmanagementstruktur sollte aus Vertretern der relevanten Ressorts, wie z. B. Innenministerium, Gesundheitsministerium, Verteidigungsministerium sowie aus Vertretern von Behörden und Organisationen, die im Krisenfall eine wichtige Rolle spielen (wie Forschung, Wissenschaft und Hilfsorganisationen) zusammengesetzt sein.

Dabei sollte auf bestehende und eingeübte Strukturen aufgebaut werden. Schnelle Entscheidungsprozesse, Kooperation und einheitliche Kommunikation sind zentrale Faktoren, die für eine erfolgreiche Krisenbewältigung unerlässlich sind. Ad hoc in Krisenlagen entwickelte Konzepte der Zusammenarbeit können dies häufig nicht im ausreichenden Umfang leisten.

Die Aufgaben einer zentralen Krisenmanagementstruktur umfassen die Vor- und Nachbereitung von Krisen, die Koordinierung von Maßnahmen während einer Krise, sowie die Evaluierung der Maßnahmen nach einer Krise. Dazu gehören auch die Bereitstellung von Informationen für die Bevölkerung, die Koordination von Ressourcen und die Zusammenarbeit mit anderen Organisationen und Behörden.

6. Krisenkommunikation fokussieren

Eine kontinuierliche und einheitliche Kommunikation gibt in Krisensituationen Orientierung. Verlässliche und direkte Informationen sind entscheidend, um eine Krise nicht weiter es­kalieren zu lassen. Die behördliche Kommunikation muss einem gemeinsamen Narrativ folgen und auf Augenhöhe mit der Bevölkerung stattfinden, um akzeptiert zu werden. Eine offene Kommunikation, welche die Bevölkerung aufklärt, schafft mehr ­Vertrauen als Zurückhaltung.

Gezielte oder ungezielte Desinformationen und Falschnachrichten sind eine zunehmende Herausforderung in Krisensituationen. Falschinformationen müssen unmittelbar begegnet werden, um der Verfestigung irreführender Informationen entgegenzuwirken.

In diesem Sinne ist eine kontinuierliche und präventive Aufklärung der Bevölkerung wichtig. Bildungs, Informations- und Austausch­angebote helfen, dass sich die Bevölkerung besser auf mögliche Krisensituationen vorbereiten kann und schärfen das ­Krisenbewusstsein.

7. Von der Theorie zur Praxis kommen

Wissenschaftliche Erkenntnisse spielen eine entscheidende Rolle bei der erfolgreichen Bewältigung von Krisen. Die Erkenntnisse in der Theorie müssen jedoch auch Eingang in die Praxis finden. Eine enge Zusammenarbeit zwischen der Exekutive und der Wissenschaft ist notwendig, um wissenschaftliche Forschung in die Strukturen des Bevölkerungsschutzes zu integrieren. Umgekehrt sollten auch aus der Krisenbewältigung resultierenden Fragestellungen zu Forschungsgegenständen werden. Entsprechend erscheint die Einrichtung einer Wissenstransferstelle als sinnvoll.

LÜKEX 23

Nicht nur aus realen Krisenlagen kann gelernt werden, sondern auch aus Übungen. Sie sind ein wichtiges Instrument, um Lehren in ihrer Anwendung zu überprüfen und weitere Verbesserungspotentiale zu identifizieren.

Die größten strategische Krisenmanagementübungen sind die sogenannten LÜKEX-Übungen (Länder- und ressortübergreifende Krisenmanagement Exercise). Sie üben in regelmäßigen Abständen die obersten Krisenstäbe und Krisenmanagementstrukturen auf Bundes- und Landesebene unter Einbeziehung der Kritischen Infrastrukturen (KRITIS).

Die LÜKEX 23 findet im September 2023 statt und zeichnet sich durch eine außergewöhnlich hohe Beteiligung von Ländern und Behörden aus. 11 Länder, 18 obere und oberste Bundesbehörden und weitere staatliche sowie nicht staatliche Organisationen sind aktiv an der Übung beteiligt. Eine Vielzahl weiterer Akteure wird die Übung intensiv beobachten.

Für LÜKEX werden fiktive „worst case“-Szenarien entwickelt, um auf außergewöhnliche Krisen- und Bedrohungslagen besser vorbereitet zu sein. Das Szenario der LÜKEX 23 sieht einen Cyberangriff auf das Regierungshandeln vor. Durch einen angenommenen Cyberangriff fallen in Behörden IT-Systeme aus und die Ausführung kritischer Geschäftsprozesse wird gestört. Im Fokus der diesjährigen Übung steht somit Das Management zur Aufrechterhaltung von Staats- und Regierungsfunktionen. Eine zentrale Frage ist, über welche Abstimmungsprozesse die Staats- und Regierungsfunktionen identifiziert werden, die im Krisenfall unbedingt aufrechterhalten werden müssten. Hierzu werden sich die beteiligten Behörden übergreifend abstimmen und auf ein gemeinsames Vorgehen einigen müssen.

In realen Krisenlagen können andere Rahmenbedingungen gelten als in einer Übung. Daher ist es wichtig zu verstehen, dass Übungen keine Blaupause für eine Reallage sein können. Zudem haben Übungen immer einen Modellcharakter und sind eine vereinfachte Darstellung der Wirklichkeit; reale Krisenlagen können wesentlich komplexer sein.

Dennoch werden mit LÜKEX viele wichtige Ziele erreicht: Strukturen und Prozesse des Krisenmanagements werden von den handelnden Akuteren erlernt, Verfahren trainiert, szenariobasiertes Wissen gemehrt und Netzwerke geschaffen. Außerdem werden in einer Übung Verfahren und Pläne auf die Probe gestellt, um zu erkennen in welchen Bereichen Anwendungsdefizite bestehen und Verbesserungen nötig sind.

Regelmäßige Übungen sind also ebenso Baustein einer offenen Lernkultur wie die Aufbereitung von realen Krisenlagen. Die Auswertung von Krisen und die Auswertung von Übung sollten dabei als iterativer Prozesse verstanden werden. Das Wissen um Stärken und Schwächen aus realen Krisen kann genutzt werden, um zielgerichtete Übungen zu konzipieren. Die Erfahrungen und Erkenntnisse aus Übungen sorgen dafür, dass Krisenmanager­Innen in echten Lagen routinierter und ­professioneller handeln können und Vertrauen in ihre eigenen Fähigkeiten entwickeln. Wichtig ist, Erkenntnisse auch nach­haltig festzuhalten und Handlungsempfehlungen zeitnah umzusetzen.

Fazit

Die Aufbereitung von Krisen und die ehrliche Auswertung von Übungen sind wichtige, zyklische Prozesse in der Kompetenzentwicklung für das Krisenmanagement und der Etablierung einer konstruktiven Lernkultur. Das Ziel muss dabei sein, nach jeder Krise und nach jeder Übung einen neuen, stabilen Systemzustand zu erreichen und sich ständig zu verbessern. Dadurch, dass das System nicht als statisch angesehen wird, kann Resilienz aufgebaut werden und ein gestärkter Hervorgang aus Krisenlagen ist möglich. Krisen können ein wichtiges Momentum liefern, um Veränderungsprozesse anzustoßen. Übungen tragen dazu bei, dieses Momentum durch ein kontinuierliches Streben nach Verbesserung aufrechterhalten.