Radikale und extremistische Handlungsmuster von Mitarbeitenden in Sicherheitsbehörden

Der Öffentlichkeit wurden in den vergangenen Jahren verstärkt einzelne Fälle – wie beispielsweise in Nordrhein-Westfalen und in Hessen – bekannt, in denen in Sicherheitsbehörden die Haltung der Sicherheitskräfte auf Einstellungen hindeuten, die nicht mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung in Einklang zu bringen sind. Die kolportierten Vorfälle sind vielschichtig, zeigen allerdings Anhaltspunkte für rassistische, antisemitische, fremdenfeindliche oder staatsdelegitimierende Haltungen. Also Einstellungen, die sich nicht erst im Zuge der Proteste gegen die staatlichen Corona-Maßnahmen entwickelt haben und die Legitimität staatlicher Maßnahmen und Institutionen in Frage stellen und angreifen.

Ausgangslage

Auch wenn die absoluten Zahlen bekanntgewordener Einzelfälle in Sicherheitsbehörden in Relation zur Gesamtzahl der Beschäftigten von Bund und Ländern gering erscheinen, so ist aufgrund kriminalwissenschaftlichen Erfahrungswissens von einem weiteren Dunkelfeld auszugehen. Auch indizieren Vorfälle, wie beispielsweise bei der Polizei in Nordrhein-Westfalen, wonach 29 Beamte verdächtigt wurden, an mindestens fünf rechtsextremen Chat-Gruppen über längere Zeiträume hinweg beteiligt gewesen sein sollen, die öffentlich diskutierte ad-hoc-Theorie von „fremdenfeindlichen oder rassistischen Strukturen in der Polizei.“ Nicht zuletzt haben die Fälle des NSU 2.0, des „Hannibal“-Komplexes und seines Ablegers „Nordkreuz“ sowie des Bundeswehrsoldaten Franco A., die auf einschlägige Kontakte zwischen Angehörigen von Bundeswehr, Polizei und Sicherheitsbranche hindeuten könnten, einen politischen Handlungs- und Aufklärungsbedarf erkennen lassen.

Es stellt sich die Frage, ob und ggf. inwieweit sich radikale und extremistische Handlungsmuster in der Gesellschaft auch in den Sicherheitsbehörden manifestieren und damit mittelfristig zu einem strukturellen Problem für die Innere Sicherheit entwickeln könnten.

Politische Reaktionen

Auf diese Lageentwicklungen haben die politisch Verantwortlichen 2019 reagiert:

„Die Innenminister und -senatoren haben das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) nach den terroristischen Anschlägen von Halle an der Saale vom 9. Oktober 2019 beauftragt, zu prüfen, inwiefern bei extremistischen Bestrebungen disziplinarrechtliche Konsequenzen bis zur Entziehung des Beamtenstatus ermöglicht werden können. Die Bekämpfung des Extremismus im öffentlichen Dienst, gleich ob Rechts- oder Linksextremismus, ist ein Kernanliegen der Innenminister und -senatoren aus Bund und Ländern. Das Disziplinarrecht spielt dabei eine zentrale Rolle.“

In einem weiteren Schritt wurde das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) beauftragt, „eine erste Übersicht über Verdachtsfälle in den Sicherheitsbehörden des Bundes und der Länder sowie der Bundeswehr zu gewinnen, die (auch) einen rechtsextremistischen Zusammenhang aufweisen.“ Im September 2020 veröffentlichte das BfV erstmalig den Lagebericht „Rechtsextremisten in Sicherheitsbehörden“ und im Mai 2022 eine Fortschreibung „Rechtsextremisten, Reichsbürger und ‚Selbstverwalter‘ in Sicherheitsbehörden“, die nicht nur auf eine quantitative Darstellung abhebt, sondern auch einen Fokus auf die Analyse möglicher „Netzwerke und Kennlinien“ legt.

Erkenntnislage

Bereits seit den 1990er Jahren wurden verstärkt Forschungen zum Binnenklima vor allem bei der Polizei durchgeführt. So beauftragte etwa 1994 der Arbeitskreis II der Innenministerkonferenz, die Polizeiliche Führungsakademie (heute: Deutsche Hochschule der Polizei) mit der Umsetzung einer wissenschaftlichen Studie zum Thema „Fremdenfeindlichkeit in der Polizei“ mit dem Ziel, „die Polizei besser auf die Kontakte und auch Konflikte mit Bürgern ausländischer Herkunft vorzubereiten“.

Speziell zu der Frage, ob und ggf. inwieweit sich allgemeine gesellschaftliche Entwicklungen mit demokratiefeindlichen Tendenzen oder solchen, die auf demokratiefeindliche Tendenzen hinweisen, in entsprechender Weise bei den sicherheitsbehördlichen Institutionen abbilden könnten, herrscht offensichtlich eine allgemeine Unsicherheit, bzw. lagen keine empirisch gesicherten Erkenntnisse vor.

Aufgrund der aktuell geäußerten Kritik an einer mangelnden Datenlage und Forderungen nach wissenschaftlich unabhängigen Studien startete 2021 u. a. ein dreijähriges, vom Bundesministerium des Innern gefördertes Forschungsprojekt zu „Motivation, Einstellung und Gewalt im Alltag von Polizeivollzugsbeamten“ (MEGAVO). Das durch die Deutsche Hochschule der Polizei bundesweit durchgeführte Projekt basiert im Wesentlichen auf einer quantitativen Onlinebefragung zu Einstellungsmustern und Wertvorstellungen, an der sich sämtliche Polizeivollzugsbedienstete in Deutschland beteiligen sollen.

Darüber hinaus wurden zwischenzeitlich vielfältige „Maßnahmen zur Prävention, Detektion und Reaktion“ entwickelt, um extremistischen Einstellungen zu begegnen.

Empirische Befunde

Gesamtgesellschaftliche Betrachtung

Statistische Erhebungen und Lagebilder in dem Phänomenbereich „Politisch Motivierte Kriminalität“ (PMK) zeigen generell seit 2019 einen erneuten Anstieg rechtsextremistischer Taten sowie einen signifikanten Anstieg nicht zuzuordnender extremistischer Straftaten gegenüber den Vorjahren.

Disziplinarrechtliche Betrachtung

Zunächst wurde eine verstärkte Analyse vorliegender Daten aus disziplinarrechtlichen Vorfällen auf Bundesebene verknüpft mit der Frage, inwieweit das Instrumentarium des Disziplinarrechts geeignet ist, Schutz vor radikalen oder extremistischen Verhaltensmustern in Sicherheitsbehörden zu bieten.

Die veranlassten Maßnahmen und Analysen zeigen folgende empirische Befunde: Die Zahl der geprüften Dienstvergehen ist im Jahr 2021 (siehe Abb. 1) gegenüber den Vorjahren weiter leicht angestiegen. Gemessen am Verhältnis der Beschäftigtenzahl zur Anzahl der gemeldeten und geprüften Dienstpflichtvergehen stellt dies eine Größenordnung zwischen 0,27 % und 0,43 % in den letzten sieben Jahren dar (im Jahr 2021 0,40%).

Grundsätzlich sind Disziplinarverfahren und entsprechende (Verwaltungs-) Ermittlungen im Verantwortungsbereich der jeweils betroffenen Behörde zu verorten. Daher fehlt es bislang an einer zentralen Erfassung und Analyse entsprechender Vorfälle. Auch ist eine zahlenmäßige Zusammenführung der Daten auf Bundesebene nicht vorgesehen. Zu berücksichtigen sind Anforderungen des Persönlichkeits- und Datenschutzes im Disziplinarverfahren.

Die die in dem jeweiligen Verfahren durchgeführten Ermittlungen konzentrieren sich naturgemäß auf den konkreten Vorwurf der dienstlichen Verfehlung; sie berücksichtigen nur bedingt den möglichen Kontext einer extremistischen oder radikalisierten Einstellung der Betroffenen: Ein unter Umständen vorliegender motivationaler Zusammenhang einer Verfehlung mit einem extremistischen Verhaltensmuster ist regelmäßig nicht Gegenstand disziplinarrechtlicher Ermittlungen.

Für die hier vorliegende Fragestellung zeigt sich daher nur ein begrenzter Erkenntniszuwachs, da über die Motivation bzw. Einstellung des betroffenen Personenkreises keine Angaben vorliegen. Gleichwohl könnten die stetig ansteigenden Zahlen von disziplinarrechtlich relevanten Vorfällen dahingehend als ein frühzeitiges Warnsignal verstanden werden, dass grundsätzlich „regelwidrige“ dienstliche Verhaltensmuster zunehmen könnten. Dies bedarf allerdings weiterer, tiefergehender quantitativer und qualitativer Analysen der vorliegenden Daten.

Behördenseitig kommt man im Bericht des BMI vom 10. Juni 2020 zu TOP 13 der 212. IMK zum Thema „Disziplinarrechtliche Konsequenzen bei extremistischen Bestrebungen“ zu folgendem Ergebnis: „Ergebnis der Prüfung der disziplinarrechtlichen Konsequenzen im Fall von extremistischen Bestrebungen ist, dass mit den bestehenden disziplinarrechtlichen Regelungen angemessen gegen extremistische Bestrebungen im öffentlichen Dienst vorgegangen werden kann. Die bestehenden Regelungen sind geeignet und ausreichend, Verletzungen der politischen Treuepflicht aufgrund extremistischer Bestrebungen festzustellen und zu ahnden.“

Verfassungsschutzrechtliche Betrachtung

Um mögliche rechtsextremistische Sachverhalte und Personen in Sicherheitsbehörden sachgerecht einzuordnen, sowie Verbindungen zu Gleichgesinnten oder extremistischen Strukturen zu erkennen, erfolgte eine weitere Erkenntnisverdichtung des Verfassungsschutzes zu extremistischen Bestrebungen: „Erforderlich ist ein verdichtetes und validiertes Bild zu Zielen, Aktivitäten und Angehörigen der jeweiligen Gruppierungen, den Kennlinien und Verbindungen der Personen, die mit diesen Gruppierungen oder untereinander in Verbindung stehen sowie der Rolle und Intensität der Einbindung der jeweilig Betroffenen in extremistische Bestrebungen. Dies gilt im realweltlichen und virtuellen Einsatzraum gleichermaßen hierzu sind die Analysen des BfV von weitaus höherem Erkenntniswert.“

Im September 2020 veröffentlichte das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) erstmalig den Lagebericht Rechtsextremisten in Sicherheitsbehörden. Zudem hat die „Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder“ (IMK) auf ihrer 213. Sitzung im Dezember 2020 beschlossen, „dass der Lagebericht „Rechtsextremisten in Sicherheitsbehörden“ fortgeschrieben, weiterentwickelt und die Erhebungsmethoden länderübergreifend harmonisiert und geschärft werden sollen.“

In dem 2022 veröffentlichten Lagebericht Rechtsextremisten, „Reichsbürger“ und „Selbstverwalter“ in Sicherheitsbehörden“ des BfV wurden nach eigenen Angaben insgesamt im Erhebungszeitraum zwischen dem 1. Juli 2018 und dem 30. Juni 2021 im Verfassungsschutzverbund 860 Fälle von Mitarbeitenden in Sicherheitsbehörden auf Bundes- und Landesebene mit Bezügen oder dem Verdacht auf Bezüge zu den Phänomenbereichen Rechtsextremismus, sowie „Reichsbürger“ und „Selbstverwalter“ ausgewertet (Abb. 2).

Laut BfV sind im Vergleich zum ersten Lagebericht die Fallzahlen insgesamt gestiegen: „Der erste Lagebericht dokumentierte 319 Verdachtsfälle mit Bezug zum Rechtsextremismus bei Landes­sicherheitsbehörden und bei Bundessicherheitsbehörden 58 Fälle. Bei 34 der Fälle auf Bundes- und Landesebene verdichteten sich die tatsächlichen Anhaltspunkte für Rechtsextremismus.“

Der „Berliner Weg“

Das Land Berlin hat zusätzlich zu der bereits oben vorgestellten Studie, die durch die Deutsche Hochschule der Polizei bundesweit durchgeführt wird, eine eigene qualitative Studie zur Berliner Polizei in Auftrag gegeben. Am 07.10.2022 wurde der Endbericht des Projekts „Berliner Polizeistudie: eine diskriminierungskritische und qualitative Untersuchung ausgewählter Dienstbereiche der Polizei Berlin“ von der Senatsverwaltung für Inneres, Digitalisierung und Sport im Rahmen eines Pressegesprächs vorgestellt.

Befunde und zentrale Handlungsempfehlungen

Sowohl die Ergebnisse aus der Feldforschung zum polizeilichen Arbeitsalltag wurden in den Kategorien „Nachwuchsgewinnung, Aus- und Fortbildungen“, „Einsatz- und Berufsrollenreflexion“, „Arbeitsbedingungen“ und „Transparenz der Polizeiarbeit“ abgebildet, als auch ebenso die zentralen Handlungsempfehlungen aufgrund der Ergebnisse. Die – aus Sicht des Verfassers – wesentlichen Punkte sind hierbei:

Nachwuchsgewinnung, Aus- und Fortbildung

• Prüfung der kognitiven, emotionalen und sozialen Empathie als ein wichtiges Kriterium im Auswahlverfahren.
• eine von Anbeginn und fortlaufende, verpflichtende Berufsrollenreflexion sowie professionelle Begleitung in Form von Supervision (interner und externer Begleitung).
• Professionalisierung der Aus- und Fortbildung im Hinblick auf soziale und kommunikative Kompetenzen, Persönlichkeitsentwicklung sowie Einsatz- und Verhaltenstrainings, u.a. durch behördenfremde Dritte.

Einsatz- und Berufsrollenreflexion

• Entwicklung von alltagstauglichen Intervisionen in den Teams, um hier eigene Annahmen, Lesarten, Erwartungen, das eigene Handeln und die eigenen Routinen besprechen und kritisch reflektieren zu können.
• Gewährleistung einer strukturierten, ganzheitlicheren Einsatznachbereitung.
• Professionalisierung und Stärkung der Teams im Umgang mit Konflikten.

Arbeitsbedingungen

• Ausbau von Sprachkursangeboten und der Verfügbarkeit von (digitalen) Übersetzungsdiensten.
• Schaffung verbesserter Arbeitsbedingungen, vor allem mit Blick auf die Arbeitsgebäude, Ausstattung und Personal­ressourcen.
• Flexibilisierung des Arbeitszeitmodells.

Transparenz der Polizeiarbeit

• Entwicklung von Strukturen (…) innerhalb der Behörde, d. h. stärkere Berücksichtigung und Einbeziehung von relevantem Wissen zu Tätigkeitsfeldern und städtischen Entwicklungen aus der polizeilichen Basis.
• Einsatz von Kontroll-Quittungen und Bodycams, auch um eine bewusstere Reflexion über das eigene polizeiliche Handeln zu fördern.
• Aufbau bzw. die Verstetigung eigener wissenschaftlicher Kompetenzen und Strukturen in Verwaltung und Behörden.

Fazit

Angehörige von Sicherheitsbehörden und Bundeswehr sind mit besonders sensiblen Aufgabenstellungen betraut; sie stehen in der vordersten Linie gesellschaftlicher Konflikte in krisenhaften Zeiten epochaler Transformation. Sie verfügen über Zugang zu Waffen und Munition, taktische und operative Kenntnisse sowie Zugang zu vertraulichen Informationen und Datenbanken. Diese Kenntnisse und Zugänge sind für die professionelle Aufgabenwahrnehmung und den Erhalt der inneren Sicherheit existenziell bedeutsam. Sie entscheiden über Erfolg oder Misserfolg in ­Krisensituationen. Die große Mehrheit der Bevölkerung hat ein starkes Vertrauen in die Sicherheitsbehörden.

Wenden sich einzelne Angehörige oder Teams allerdings extremistischen Positionen zu, schwindet das Vertrauen der Bevölkerung und es droht eine erhebliche Gefahr für die innere Sicherheit. Daher sind derartige Vorkommnisse konsequent und nachhaltig aufzuklären und zu ahnden.

Im Hinblick auf die aufgeworfene Ausgangsfrage, „ob und ggf. inwieweit sich radikale und extremistische Handlungsmuster in der Gesellschaft auch in den Sicherheitsbehörden manifestieren und damit mittelfristig zu einem strukturellen Problem für die Innere Sicherheit entwickeln könnten“ ergeben die derzeit vorliegenden Ergebnisse ein differenziertes Bild: Extremistische Handlungsmuster in Sicherheitsbehörden dürften eher weniger eine strukturelle Problematik, als vielmehr punktuelle Gefahrenpotentiale sein. Diese sollten jedoch keineswegs unterschätzt werden. Vielmehr bedarf es weiterer neutraler Forschungsansätze, um den eingeschlagenen Weg konsequent fortzusetzen. So hat die „Berliner Studie“, die in ihrem Ansatz über rein quantitative Ansätze bzw. repressive Ansätze hinaus geht und gesellschaft­liche Wechselwirkungen sowie präventive innerbehördliche Handlungsräume definiert, wichtige Hinweise geben können.

Die Befunde und Handlungsempfehlungen fordern nunmehr die politisch Verantwortlichen zu entsprechenden Umsetzungen in ihren Zuständigkeitsbereichen auf.