Krisenbewältigung in der Covid-19-Pandemie

Die Bewältigung der Covid-19-Pandemie hat sowohl Behörden als auch Unternehmen vor besondere und neue Herausforderungen gestellt. Dabei wurde schnell deutlich, welch hohe Bedeutung eine enge Zusammenarbeit und ein funktionierender Austausch zwischen Behörden und Betreibern Kritischer Infrastrukturen sowie systemrelevanten Einrichtungen hat – in Lagen wie dieser insbesondere auch auf kommunaler Ebene. Kooperation und Austausch sind dabei sowohl im Vorfeld möglicher Ereignisse als auch in der Lage wichtig, um die Situation rasch zu verbessern oder zu bewältigen. Zudem schafft eine enge Zusammenarbeit zwischen Behörden und Unternehmen die Grundlage, um eine etwaige Lageeskalation rechtzeitig erkennen und ihr möglichst früh entgegentreten zu können.

Krisenvorsorge und Krisenbewältigung sind im Kontext des ­Schutzes Kritischer Infrastrukturen keine neuen Themen. Im Gegenteil: Seit vielen Jahren beschäftigen sich Expertinnen und Experten in Behörden, in Unternehmen und in Verbänden mit dem Schutz Kritischer Infrastrukturen. Im Rahmen der Krisenvorsorge und Krisenbewältigung kann bei Behörden auf Ebene des Bundes, der Länder und der Kommunen ein erhöhter Bedarf entstehen, Kritische Infrastrukturen zu identifizieren und Priorisierungs­entscheidungen zu treffen. Um die Herausforderungen im Verlauf der Covid-19-Pandemie bewältigen zu können, war es beispielsweise erforderlich, dass durch die Behörden festgelegt wurde, welche Unternehmen und Einrichtungen zu den Kritischen Infra­strukturen zählen. Die Identifizierung Kritischer Infrastrukturen und deren ggf. notwendige Priorisierung können bereits im Rahmen der Krisenvorsorge vorbereitet werden. Wichtig dabei ist, dass die Identifizierung der Unternehmen und Einrichtungen Kritischer Infrastrukturen systematisch auf der jeweiligen Ebene (Bund, Land, Kommune) durchgeführt wird und auf einheitlichen Kriterien beruht.

Maßnahmen der Krisenbewältigung am Beispiel der Stadt Mülheim an der Ruhr

Die Stadt Mülheim an der Ruhr gewährt einen ganz konkreten Einblick in die Bewältigung der Covid-19-Pandemie. Mülheim an der Ruhr – eine Großstadt im Ruhrgebiet mit rund 170.000 Einwohnerinnen und Einwohnern – hat zu Beginn der Pandemie an verschiedenen Stellen (ad hoc) für sich Lösungsansätze entwickelt, mit denen in der aktuellen Lage erste Verbesserungen möglich waren. Diese wurden im Zuge der zweiten und dritten Welle jeweils angepasst und weiter optimiert. Im Folgenden werden die Herangehensweise in Mülheim an der Ruhr, die Herausforderungen im täglichen Krisenmanagement sowie die Entwicklungen im Verlauf der Pandemie zusammenfassend für ausgewählte Teilbereiche beschrieben.

Ansprechpartner bereitstellen: Einrichtung eines Sachgebiets

Direkt zu Beginn der Pandemielage wurde davon ausgegangen, dass insbesondere auch die Kritischen Infrastrukturen im Laufe der Krise eine wichtige Rolle spielen werden. Folglich sollte für den regelmäßigen Kontakt ein möglichst „kurzer Draht“ vorhanden sein. Dafür wurde – zunächst im Rahmen der Besonderen Aufbauorganisation, dann aber fortwährend – das „Sachgebiet KRITIS“ eingerichtet, dem zunächst zwei bis drei Mitarbeitende der Feuerwehr fest zugeteilt waren. Bedarfs- und personalabhängig wurde Unterstützung von der Koordinierungsgruppe des Stabes (KGS) hinzugezogen.

Überblick relevanter Akteure: Erstellung einer Datengrundlage

Parallel zur Errichtung der internen Strukturen des Sachgebietes KRITIS wurde eine Datenbank angelegt, die möglichst alle relevanten Akteure und Einrichtungen im Stadtgebiet umfassen sollte. Dazu zählten zunächst bestimmte Branchen der klassischen Sektoren Kritischer Infrastrukturen, wie die medizinische Versorgung und die Versorgung mit Arzneimitteln (also Arztpraxen, Krankenhäuser, Alten- und Pflegeheime, Ambulante Pflegedienste und Apotheken), Transportunternehmen, Akteure der Energie- und Wasserversorgung und Akteure aus dem Sektor Ernährung etc. 

Um sicher zu gehen, dass für jede Einrichtung aktuelle Kontaktinformationen vorhanden sind, wurde jede einzelne Einrichtung telefonisch kontaktiert. Diese zeitintensive Arbeit zu Beginn war nur mit Hilfe temporärer, umfangreicher personeller Unterstützung möglich, hat sich jedoch ausgezahlt. Im Verlauf der Pandemie wurde die Datenbank situationsbedingt ausgeweitet und ergänzt und in Vorbereitung auf künftige andere Lagen, weitere relevante Kategorien, wie Tankstellen, Tierärzte oder Hotels erfasst. Das Ergebnis ist eine umfangreiche Datenbank mit aktuellen Kontaktdaten der Kritischen Infrastrukturen und systemrelevanten Akteuren/ Einrichtungen im Stadtgebiet.

Überblick über den lagebedingten Zustand & Unterstützungsbedarf: Durchführung und Auswertung von Abfragen

Neben dem Wissen über im Stadtgebiet ansässige Akteure und deren Erreichbarkeit sollte auch ein möglichst umfangreicher Überblick über die jeweils aktuelle Situation bei den verschiedenen Branchen oder einzelnen Akteuren gewonnen werden. Diese Informationen unterstützen den Krisenstab dabei, möglichst frühzeitig geeignete Maßnahmen zu treffen. Dazu gehörten beispielsweise Informationen über personelle oder materielle Engpässe sowie Einschränkung oder Gefährdung der Betriebsfähigkeit. Unabhängig von der mitunter großen Anzahl von Akteuren, stellt deren Vielfalt eine Herausforderung dar, wenn es darum geht, einen möglichst strukturierten und systematischen Austausch zu betreiben, Unterstützung anzubieten und stets einen schnellen und aktuellen Überblick zu erhalten. 

Um dies zu erreichen, wurden wiederholt Online-Abfragen unter den relevanten Akteuren über deren aktuelle Situation und Betriebsfähigkeit durchgeführt. Bei den ersten beiden Abfragen haben jeweils über 50 % der adressierten Akteure den Fragebogen umfassend beant­wortet. Die erhobenen Daten wurden automatisch in der Datenbank erfasst und auf ein eigens entwickeltes Dashboard übertragen. Für die Auswertung und Rangfolge wurde ein Punktesystem mit Farbschema hinterlegt. Die Bewertung wurde durch eine Expertengruppe begleitet und im Bereich der Entscheidungstheorie durch die wissenschaftliche Methode des „Analytic Hierarchy Process – AHP“ unterstützt. Einzelkriterien waren z. B. der aktuelle Personalzustand, Vorräte von Infektionsschutzmaterialien, etwaige Abhängigkeit von Zulieferern oder auch die psychische Belastung der Mitarbeitenden.

Unterstützung anbieten: Stärkung der Zusammenarbeit mit anderen Stellen

Die eingegangenen Rückmeldungen wurden insbesondere auch auf Fragen und mögliche Hilfebedarfe hin gesichtet. Da zu erwarten war, dass vielfältige Fragestellungen eingehen werden, die nicht alle durch das Sachgebiet KRITIS beantwortet werden konnten, wurden frühzeitig bei den besonders involvierten Behörden konkrete Ansprechpartner identifiziert, an die Fachfragen weitergegeben werden konnten. War aufgrund der An­gaben ersichtlich, dass eine hohe psychische Belastung vorlag, wurden zielgruppenspezifische Informationsmaterialien oder Merkblätter zur Verfügung gestellt, die durch das Sachgebiet „Psychosoziales Krisenmanagement“ erarbeitet und von einem Experten begleitet wurden. In akuten Fällen wurde ein Gesprächstermin vermittelt. Hierzu wurde eine Hotline zur psychosozialen Notfallversorgung für Mitarbeitende in Kritischen Infrastrukturen eingerichtet.

Infektionsschutzmaterialien verwalten und verteilen: Einrichtung des Materialmanagements und der Zentralen Ausgabestelle

Insbesondere während der ersten Welle war die häufigste Rückmeldung, dass der Betrieb nur noch eingeschränkt aufrecht­erhalten werden kann bzw. einzubrechen drohte, da Schutzausrüstung und Desinfektionsmittel fehlten. Wenn deutlich wurde, dass akuter Bedarf bestand bzw. sich abzeichnete, dass ein solcher in Kürze entsteht, wurden – in Abhängigkeit der jeweils aktuellen Lagerbestände – Materialien an die Einrichtungen/ Akteure ausgegeben. Überdies wurde eine funktionierende Logistik in Form eines Warenwirtschaftssystems entwickelt und eine Zentrale Ausgabestelle (ZAS) eingerichtet.

Lagebild erhalten: Auswertung und Visualisierung der erhobenen Daten

Die bei der Abfrage gemachten Angaben wurden nicht nur auf das Dashboard, sondern gleichzeitig auch automatisch auf eine georeferenzierte Karte übertragen. Die dadurch erfolgte Visualisierung bietet zur Nutzung in der Leitstelle oder im Krisenstab sowohl eine gute Übersicht über die Rückmeldungen insgesamt als auch den Zustand im Einzelnen.

Die bereits erwähnte farbliche Kategorisierung spiegelt sich ebenfalls in der an die Datenbank gekoppelte, georeferenzierte Karte wider, in der die Einrichtungen und Betriebe anhand ihrer angegebenen Adresse lokalisiert dargestellt werden.

Je nach Bedarf können die gewonnenen Daten auf unterschiedliche Art und Weise gefiltert und dargestellt werden. So kann bspw. nach Kategorien/Branchen selektiert werden, nach Stadtteilen oder nach der farblichen Kategorisierung. Zusammen mit der Möglichkeit der Darstellung von Veränderungen im zeitlichen Verlauf, ließen sich mögliche Hotspots schneller erkennen oder Einzelakteure durch Verknüpfung von Raum- und Sachinformation detaillierter betrachten.

Planung der Impfungen: Nutzung der Datenbank zur Vergabe von Impfterminen

Zu Beginn der Impfterminvergabe war der generierte Datenbestand außerordentlich hilfreich. Die nach jeweils aktueller Erlasslage priorisierten bzw. berechtigten Personengruppen (wie z. B. ­Pflegedienstmitarbeitende oder Physiotherapeuten) konnten nach und nach für ein später entwickeltes System zur Impfterminvergabe freigeschaltet werden und selbstständig einen Termin buchen. Notwendige Daten waren entweder schon erfasst oder konnten durch den Arbeitgeber für die Mitarbeitenden der jeweiligen Einrichtung selbstständig hinterlegt und gespeichert werden. Notwendige Unterlagen wurden anschließend automatisch verschickt und der Termin für die zweite Impfung, in Abhängigkeit vom verwendeten Impfstoff, vergeben. Gleichzeitig wurde die Datenbank fortlaufend und wann immer nötig erweitert.

Fazit: Was ist erreicht worden?

Die Auswahl der hier dargestellten Maßnahmen zur Krisenbewältigung der Stadt Mülheim an der Ruhr leisten einen wertvollen Beitrag für eine gelungene Krisenvorsorge und Krisenbewältigung im Kontext Kritischer Infrastrukturen auf kommunaler Ebene. Generell wurde eine Win-Win-Situation erzielt: Einrichtungen konnten schnell und einfach ihre Bedarfe an die richtige Stelle übermitteln und die Kommune konnte ein Lagebild generieren. Insgesamt wurde pragmatisch und recht zügig vorgegangen und gleichzeitig die interne Zusammenarbeit gefördert, denn für die Erstellung der Datenanwendungen und Dashboards wurde das Fachwissen der Expertinnen und Experten der einzelnen Fachämter, wie das Amt für Geo­datenmanagement oder das Fachamt für Digitales und IT bei der Berufsfeuerwehr im Führungs- und Lagezentrum gebündelt. 

Dadurch entstanden effiziente Arbeitsprozesse, durch die in sehr kurzer Zeit die nötigen Arbeitsplattformen aufgebaut werden konnten. Die Notwendigkeit und auch die möglichen Vorteile wurden vielen Akteuren ersichtlich. Die Bereitschaft, diese beizubehalten oder auszubauen, ist wahrscheinlich so groß wie nie. Nachdem das Sachgebiet KRITIS und die Zentrale Ausgabestelle zu Beginn der Pandemie (fast) niemandem bekannt waren, haben sie sich nach einem Jahr etabliert und sind inzwischen fester Bestandteil des kommunalen Krisenmanagements der Stadt Mülheim an der Ruhr.

Ausblick

Ein wichtiges Ziel ist es, die Krisenvorsorge und Krisenbewältigung im Kontext Kritischer Infrastrukturen für zukünftige Szenarien (auch jenseits einer Pandemie) zu stärken. Es gilt in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass das Szenario Pandemie für Entscheidungen und Maßnahmen einen gewissen zeitlichen Spielraum ermöglicht hat. Dies ist bei anderen Szenarien, wie z. B. einem großflächigen, langandauernden Stromausfall nicht gleichermaßen der Fall und bedarf ggf. wesentlich schnellerer Entscheidungs- und Umsetzungsprozesse. Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) hat im Austausch mit den Ländern im sogenannten „Baukasten KRITIS“ Methoden und Instrumente zum Schutz Kritischer Infrastrukturen weiterentwickelt. Insbesondere wurden grundlegende Methoden um dynamische und szenarienbezogene Aspekte erweitert. So haben sich vier teilweise stark miteinander verbundene Themenbereiche zur Krisenvorsorge und Krisenbewältigung mit besonderer Relevanz für den Schutz Kritischer Infrastrukturen herauskristallisiert, die als vier Bausteine enthalten sind.

Diese sollen bei der Vorbereitung auf zukünftige Lagen unterstützen und die Krisenreaktionsfähigkeit im Kontext des Schutzes Kritischer Infrastrukturen stärken. Gleichzeitig kann der „Baukasten KRITIS“ zum strukturierten Austausch untereinander, insbesondere auch zwischen Behörden und Betreibern Kritischer Infrastrukturen beitragen.