Analyse des Referentenentwurfs eines Sicherheitsgewerbegesetzes

1. Notwendigkeit einer Neuregelung

1901 war mit der Gründung des Hannoverschen Wach- und Schließinstituts Jacob & Co. die Geburtsstunde des Sicherheitsgewerbes in Deutschland und in Europa. Seither hat dieses Gewerbe mehrere Entwicklungsstufen durchschritten. Aus dem Bewachungsgewerbe ist ein modernes Dienstleistungsgewerbe geworden. Der Bundesverband für Sicherheit in der Wirtschaft (BDSW), dessen Wurzeln bis auf die Gründung einer Interessenvertretung für das Bewachungsgewerbe im Jahr 1904 zurückreichen, zählt in einer Broschüre „111 Tätigkeiten“ auf, die das breite Spektrum des Gewerbes markieren. In die Bewertung des Sicherheitsgewerbes durch die Politik und die zuständigen staatlichen Instanzen ist dieser Entwicklungsprozess nur zögerlich eingeflossen. Und die Regulierung ist bis heute auf einen einzigen §en (34a GewO) und die Bewachungsverordnung (BewachV) beschränkt.

Im Laufe der Zeit hat sich auch in der Politik die Erkenntnis durchgesetzt, dass diese Norm und die auf ihr basierende BewachV der Entwicklung des Sicherheitsgewerbes nicht mehr gerecht wird, und dass an die Stelle des überladenen und intransparenten § 34a GewO ein eigenständiges Gesetz treten muss, in dem die normativen Rahmenbedingungen für ein hochzuverlässiges, leistungsstarkes, dem technischen Fortschritt folgendes Sicherheitsgewerbe geregelt werden. Erstmals im Jahr 2009 hat die Innenministerkonferenz (IMK) das Sicherheitsgewerbe als Teil der Architektur der Inneren Sicherheit anerkannt. Aber trotz der Ankündigung eines eigenständigen Gesetzes in den Koalitionsverträgen auf Bundesebene 2018 und 2021 hat es bis August 2023 gedauert, bis das BMI, auf das die Zuständigkeit vom BMWi im Jahr 2020 übergegangen ist, einen Referentenentwurf (RefE) eines solchen Gesetzes vorgelegt hat. Der BDSW hatte schon 2019 einen Entwurf für ein Sicherheitsdienstleistungsgesetz (SDLG) vorgelegt. Und Prof. Sven Eisenmenger hat in der Zeitschrift Gewerbearchiv (7/2022, S. 269-274; 8/2022, S. 319-323) ebenfalls einen Neuregelungsvorschlag für ein Sicherheitswirtschaftsgesetz (SiWG) vorgestellt.

Der RefE zum SiGG legt im Vergleich zu § 34a GewO höhe Qualifizierungsanforderungen fest, unterwirft teilweise die sogenannte Inhouse Security (mit Sicherheitsfunktionen betraute Beschäftigte eines anderen Gewerbes den Anforderungen des SiGG und enthält auch Ansätze für eine angemessene Berücksichtigung von Qualitätskriterien bei der Vergabe öffentlicher Sicherheitsaufträge.  Aber mehrere Wirtschaftsverbände (so BDSW, BDLS, ASW Bundesverband), der DIHK, die kommunalen Spitzenverbände oder Polizeigewerkschaften haben zahlreiche Bedenken angemeldet und Änderungsvorschläge unterbreitet.

2. Ziel der Neuregelung

Der RefE bezeichnet als Ziel des Gesetzes, die Auftraggeber sowie die Allgemeinheit vor der unsachgemäßen Erbringung von Bewachungstätigkeiten zu schützen (§ 1 Abs.1 Satz 2). Dieser trotz weniger Einzelfälle unsachgemäßen oder kriminellen Verhaltens nicht zu vernachlässigende Zweck kann nicht das alleinige Ziel des SiGG sein. Hauptziel des Gesetzes muss vielmehr sein, die Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit des Sicherheitsgewerbes so zu stärken, dass es in die Lage versetzt wird, bestehende und künftige Herausforderungen als eine wichtige Säule der Architektur der Inneren Sicherheit zu bewältigen und sich mit seinen aktuell 270.000 Sicherheitsmitarbeitern (SMA) in den Kreis der Organisationen zu integrieren, die insgesamt die Aufgabe der Wahrung der privaten wie der öffentlichen Sicherheit, von Security und Safety, zu erfüllen haben.

3. Änderung des Begrifflichkeiten

Der Aufgabenbereich   des Sicherheitsgewerbes ist längst über reine Bewachungsfunktionen hinausgewachsen. Die Sicherheitsberatung der Kunden, die Erarbeitung von Schwachstellenanalysen und Sicherheitskonzeptionen, der Interventionsdienst, Fluggast- und Gepäckkontrollen, Geld- und Wertdienstleistungen, die Unterstützung von Polizei und kommunalen Ordnungsdiensten, der Betrieb sicherheitstechnischer Anlagen oder einer Werkfeuerwehr kann nicht unter den veralteten Begriff der Bewachung subsumiert werden. Der RefE hat den Begriff der Wachperson durch den SMA und den Begriff des Bewachungsregisters durch das Sicherheitsgewerberegister ersetzt, behält aber die Begriffe der Bewachung bzw. der Bewachungstätigkeit bei. Auch dieser Begriff sollte im SiGG durch „Sicherheitsdienstleistung“ ersetzt werden.

4. Kategorisierung der SDL

Die Bildung von Tätigkeitskategorien ist grundsätzlich sinnvoll, weil Voraussetzungen und Anforderungen auf sie bezogen werden können. Der RefE bestimmt in § 2 Abs.3 drei Kategorien: Kategorie 3 für 7 Tätigkeitsbereiche mit höheren Voraussetzungen und Anforderungen,  Kategorie 2 für den Schutz zugangsgeschützter Veranstaltungen ab 200 Personen in geschlossenen Räumen und ab 1000 Personen im Freien sowie Kategorie 1 für alle sonstigen Tätigkeiten. Auf die Bildung einer eigenen Kategorie nur für den Schutz bestimmter Veranstaltungen sollte verzichtet werden. In der Kategorie 3 fehlt eine der wichtigsten Tätigkeitsbereiche des Sicherheitsgewerbes: der Schutz kritischer Infrastrukturen. Es erscheint absurd, dass dieser für die Grundversorgung der Bevölkerung bedeutsame Einsatzbereich nicht erwähnt wird, wohl aber z.B. der im Tätigkeitsspektrum des Sicherheitsgewerbes völlig unbedeutende Schutz von Prostitutionsstätten. Ferner fehlt der Tätigkeitsbereich der Durchführung von Streifen und Kontrollen im  Auftrag kommunaler Ordnungsbehörden. Ihre Aufnahme in die Kategorie mit höheren Voraussetzungen und Anforderungen ist auch deshalb wichtig, weil ihre wirksame Erfüllung die Beleihung des SDL mit den niedrigschwelligen Eingriffsbefugnissen der Anhaltung von Personen und der Aufnahme ihrer Personalien voraussetzt. Das staatliche Gewaltmonopol wird hierdurch ebenso wenig verletzt wie bei der Beleihung  mit hoheitlichen Befugnissen für den Schutz militärischer Anlagen oder für die Durchführung von Passagierkontrollen.

Für alle Tätigkeitsbereiche der Kategorie 3 sollte die Erstellung einer Einsatzkonzeption vorgeschrieben werden, die auf einer Gefährdungsanalyse aufbaut und mit dem Betreiber der zu schützenden Einrichtung oder Veranstaltung abzustimmen ist. Sie muss alle personellen, organisatorischen und technischen Maßnahmen und Prozesse beschreiben, die für eine wirksame Auftragserfüllung erforderlich sind. In dem vom BDSW erarbeiteten Gesetzentwurf sind solche Einsatzkonzeptionen sowohl für den Schutz von KRITIS-Objekten wie für Kontrolltätigkeiten im öffentlichen Verkehrsraum, insbesondere im ÖPV, für den Schutz von Flüchtlingsunterkünften und den Schutz von Veranstaltungen mit besonderem Gefährdungspotential vorgesehen, ebenso wie spezifische Schulungen und Weiterbildung.

5. Befugnisse

Die Beschränkung der Befugnisse der SDLen und SMA bei Ausübung ihrer Einsatztätigkeit – der RefE bezeichnet dies als Tätigkeit gegenüber Dritten – auf die sogenannten . Jedermannsrechte und die vom Auftraggeber übertragenen Selbsthilferechte erscheint in Abgrenzung zur Polizei und anderen Sicherheitsbehörden ausreichend und sinnvoll. Sie entspricht der bisherigen Rechtslage. Der in § 3 normierte Grundsatz der Erforderlichkeit ist auf diesen Befugnisbereich beschränkt, während die Ausübung der in dieser Norm ebenfalls erwähnten gesetzlich übertragenen Hoheitsbefugnisse dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgen muss.

6. Erlaubnis für Sicherheitsgewerbebetriebe und SMA sowie Inhouse Security

Die Zugangsschwelle für den Betrieb eines Sicherheitsgewerbes muss so hoch liegen, dass „schwarze Schafe“, deren Ziel nicht der nachhaltige Geschäftsbetrieb  und der Purpose nicht die dauerhafte Stärkung der Sicherheit, sondern das „schnelle Geld“ ist, ausgeschlossen werden. Deshalb sollte über die erforderliche Zuverlässigkeit und Fachkunde sowie geordnete Lebensverhältnisse hinaus auch die für einen fachgerechten Betrieb erforderliche Infrastruktur vorausgesetzt werden (so auch die Stellungnahme des BDSW zu § 4 RefE).

Ob für die Tätigkeit der SMA eine förmliche Erlaubnis erteilt werden muss (so § 5 Abs.1 RefE), sei dahingestellt. Der DIHK erachtet sie in seiner Stellungnahme als nicht notwendig. Sie dient der Rechtssicherheit, erhöht aber den bürokratischen Aufwand.

Die Erstreckung der Anforderungen des SiGG auf Beschäftigte eines Unternehmens außerhalb des Sicherheitsgewerbes, die für Sicherheitsfunktionen eingesetzt werden (sog. Inhouse Security), ist ohne Verletzung der grundgesetzlich geschützten unternehmerischen Freiheit (Art. 12 Abs.1 GG) zulässig, wenn die Sicherheitsfunktion auch die Rechtsgüter Dritter schützt oder der öffentlichen Ordnung dient. Das ist mit Ausnahme des Schutzes vor Ladendiebstahl bei allen in die Kategorie 3 eingeordneten Tätigkeiten der Fall. § 5 Abs.4 des RefE, in dem die Inhouse Security nur beim Schutz gastgewerblicher Diskotheken, Prostitutionsstätten oder Flüchtlingsunterkünften den Anforderungen des SiGG unterworfen wird, greift daher zu kurz.

7. Fachkundenachweis

Der RefE sieht neben der erforderlichen Zuverlässigkeit sowohl für SDL wie für die Tätigkeiten der SMA in der Kategorie 3 die Sachkundeprüfung als Voraussetzung der Erlaubniserteilung vor. In der nach § 32 Abs.1 Nrn. 2 und 3 des RefE vorgesehenen Rechtsverordnung (RVO) muss der Inhalt der Basisschulung ebenso wie der Inhalt der Sachkundevermittlung beschreiben werden. Dazu gehört auch das Fachwissen, das für den Umgang mit Sicherheitstechnik und für die Kundenberatung in der IT- und OT-Sicherheit erforderlich ist Außerdem ist dort zu regeln, welche höherwertigen Qualifikationen den Nachweis der Basisschulung und der Sachkundeprüfung erübrigen. Das sind Abschlüsse nach der Berufsausbildung zur Fachkraft oder Servicekraft für Schutz und Sicherheit, Laufbahnprüfungen zumindest für den mittleren Polizeivollzugsdienst oder den Justizvollzugsdienst oder Abschlüsse nach einem Studium des Sicherheitsmanagements, der Wirtschaftswissenschaften, der Informatik oder der Rechtswissenschaften. Vorauszusetzen für die Erlaubnis als SDL ist in diesen Fällen auch eine mehrjährige praktische Tätigkeit.

Auf den Nachweis der Sachkundeprüfung für SMA sollte verzichtet werden, wenn die notwendige Fachkunde durch spezialgesetzliche Regelungen sichergestellt ist – etwa durch die Qualifizierung des Luftsicherheitspersonals gem. EU-DVO 2015/1998 und die Ausbildungsvorschriften für die personelle Sicherung militärischer Liegenschaften -  oder wenn die Schutzfunktion im Rahmen des Streifen- oder Interventionsdienstes ausgeübt wird, etwa bei der Kontrolle an mehreren Objekten im Perimeterschutz von Kritis-Anlagen. Im RefE fehlt auch eine Verpflichtung zu angemessener Weiterbildung. Die ist im Hinblick auf die sich immer wieder verändernden Rahmenbedingungen und der immer dynamischeren Modernisierung der Sicherheitstechnik dringend geboten (so auch die Forderung kommunaler Spitzenverbände).

Der RefE lässt das bisherige Monopol der IHK für die Basisschulung wie die Sachkundeprüfung unberührt. Dem widerspricht die Stellungnahme des BDSW, weil sich in der Praxis immer wieder zeige, dass der Bedarf an entsprechenden Ausbildungsangeboten und Prüfungsterminen durch die IHK nicht vollständig und hinreichend orts- und zeitnah gedeckt werden kann. Unter Hinweis auf die Allgemeine Waffengesetz-VO, nach der die erforderliche waffenrechtliche Sachkunde durch anerkannte private Lehrgangsträger vermittelt werden darf, fordert der BDSW dies auch für die Basisschulung und die Sachkundeprüfung. Sinnvoll wäre jedenfalls im Hinblick auf die Überlastung der IHKs die Zulassung der Basisschulung durch die vom BDSW zertifizierten Akademien.

8. Zuverlässigkeitsüberprüfung

Wann die erforderliche Zuverlässigkeit des SDL oder eines SMA fehlt, bestimmt der RefE in § 6. Dort wird im Einzelnen geregelt, in welchen Fällen eine strafrechtliche Verurteilung, die Mitgliedschaft in einer Partei oder einem Verein oder die Beteiligung an verfassungswidrigen Bestrebungen das Fehlen der Zuverlässigkeit begründet. Nicht berücksichtigt sind nicht behebbare Zweifel an der Zuverlässigkeit aufgrund einer die Unzuverlässigkeit begründenden Lebensführung trotz geordneter Vermögensverhältnisse, insbesondere ohne festen Wohnsitz. Darauf weist die Stellungnahme kommunaler Spitzenverbände zu Recht hin.

Das oft langwierige Überprüfungsverfahren wird durch die Neuregelung im RefE leider nicht beschleunigt. Das wäre aber wegen der oft sehr kurzfristigen Anforderungen von SMA durch Auftraggeber dringend erforderlich. Im Gegenteil sollen künftig auch Auskünfte aus dem Zentralen Staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregister, eventuelle auch aus dem Erziehungsregister, von der Bundespolizei und dem Zollkriminalamt eingeholt werden. Da wohl nur in seltenen Ausnahmefällen aus diesen Quellen Unzuverlässigkeitserkenntnisse gewonnen werden können, sollte vor der Ausdehnung der Recherche ein vorläufiger Zuverlässigkeitsbescheid ergehen. Im übrigen sollte  auf die Zuverlässigkeitsüberprüfung verzichtet werden, wenn in einem überschaubaren Zeitraum – etwa von 5 Jahren – bereits eine Überprüfung nach dem SÜG, dem LSiG, dem AtomG oder dem WaffenG stattgefunden und keine Erkenntnisse für Unzuverlässigkeit ergeben hat. Sinnvoll erscheint neben der in § 9 Abs.1 RefE geregelten fakultativen Zuverlässigkeitsüberprüfung von Inhouse Security-Mitarbeitern deren Ausdehnung auf SMA, die keine kategorisierte Tätigkeit ausüben, aber Zugang zu sicherheitssensiblen Daten oder zu Einrichtungen der Geldbearbeitung haben.

9. Vergabe öffentlicher Aufträge

Die Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt oft ausschließlich nach dem angebotenen Preis. Deshalb ist es ein Schritt in die richtige Richtung, dass der RefE Bewerber bis zu einer Dauer von drei Jahren ausschließt, die wegen einer in § 20 aufgelisteten Ordnungswidrigkeit zu einer hohen Geldbuße oder nach § 21 verurteilt worden sind, und dass bei der Vergabe die Fachkunde und Zuverlässigkeit des mit der Ausführung des Auftrags zu betrauenden Person zu berücksichtigen sind. Im Interesse der Vergabe nach dem „wirtschaftlichsten“ Angebot sollten bei der Vergabe auch Qualitätskriterien im Rahmen einer angemessenen und ausgewogenen Gewichtung zwischen Qualität und Preis, mindestens im Verhältnis von   60:40 %, berücksichtigt werden müssen.

10. Einbeziehung von Nachunternehmen

Nachunternehmen werden im RefE nicht ausdrücklich erwähnt. Um sicherzustellen, dass sie die Vorgaben des Gesetzes erfüllen, sollte im SiGG bestimmt werden, dass sie die Erfüllung der Anforderungen des Gesetzes gegen dem Hauptunternehmen nachweisen müssen, und dass dies auch der Auftraggeber vom Nachunternehmer verlangen kann.

11. Streikrecht

Die Wahrnehmung des grundgesetzlich geschützten Streikrechts führte in der Vergangenheit insbesondere im Bereich der personalintensiven Kontrollen im Flughafenbereich oft zu erheblichen Verzögerungen und entsprechenden Auswirkungen auf den Flugverkehr. Das Streikrecht sollte daher – ohne seinen Wesenskern anzutasten – so modifiziert werden, dass auch im Streikfall der Schutz von Kritis-Objekten, des ÖPV, von Flüchtlingsunterkünften oder die Bargeldversorgung gewährleistet bleibt. Sinnvoll wäre die Voraussetzung eines Schlichtungsversuchs und im Fall des Scheiterns einer Notdienstvereinbarung.

12. Schutz von Großveranstaltungen/Veranstaltungen mit Gefährdungspotential

Für den Schutz von Großveranstaltungen, etwa von Veranstaltungen in großen Sportstadien, muss in der Regel eine hohe Anzahl an Ordnungs- und Sicherungskräften für kurze Zeit eingesetzt werden. Die für Einsatz erforderliche Schulung muss daher einsatzspezifisch erfolgen und darf nicht unangemessene Kosten verursachen. Zudem besteht in diesem Bereich oft Unklarheit über die Abgrenzung von Ordnungs- und Sicherheitsmitarbeitern, zumal Ordnungsfunktionen regelmäßig auch der Sicherheit der Veranstaltung dienen. Diese Rechtsunsicherheit könnte im SiGG durch Einführung eines Veranstaltungsdienstes beseitigt werden, in dem Ordnungs- und Sicherheitsdienstkräfte zusammengefasst werden. Sie müssten der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach dem SiGG unterliegen und eine dem Tätigkeitsbereich entsprechende Basisschulung erhalten.