Krisenkommunikation verbessern, aber wie?

Mittlerweile befinden wir uns im dritten Jahr der SARS-CoV-2-Pandemie. Es gab in der zurückliegenden Zeit kaum eine Woche, in der keine Kritik an der Kommunikation der Regierungsvertreter, der Experten und diverser Behörden geübt wurde. Vergessen wurde dabei bisweilen, vor welchen Herausforderungen Behörden und Organisationen – besonders der Gesundheitssicherung – standen.

In der dynamischen Krisensituation war auch ihr Arbeitsalltag durch viele Unsicherheiten gekennzeichnet: wissenschaftliche, organisatorische, familiäre, informative etc. Binnen weniger Tage oder Wochen änderten sich Aussagen, mussten sich ändern aufgrund einer neuen Datenlage oder einem durch internationalen Austausch gewonnenen neuen Erkenntnisstand. Das führte in der Bevölkerung zu Verunsicherungen, z. B. über die unterschiedliche Qualität und Eignung von Impfstoffen sowie die Effektivität und Rechtmäßigkeit eines Lockdowns. Parallel gab es immer wieder auch aus Behörden heraus Kritik am politischen Krisenmanagement, u.a. von Gesundheitsämtern auf Landkreisebene oder von städtischen Bezirksämtern. Medien und Behördenmitarbeiter kritisierten, dass vorhandene Erkenntnisse aus Übungen und Risikoanalysen zu pandemischen Lagen zu wenig von der Politik aufgegriffen und zeitnah erforderliche Maßnahmen aus diesen Ergebnissen abgeleitet wurden. Diese Kritik wurde beispielsweise von Medien und Influencern aus der Querdenkerszene aufgegriffen und im Internet verbreitet.

Behörden, Leitstellen, Lagezentren und die Politik mussten mit einer Vielzahl von Informationen umgehen, darauf basierend Entscheidungen treffen. Gleichzeitig benötigten sie weitere Daten, um Informationen zu verifizieren. Sie standen unter enormem Handlungs- und Entscheidungsdruck, mussten Gerüchte widerlegen und durchaus berechtigte Meinungsunterschiede unter Virologen, Ärzten und anderen Berufsgruppen erklären. Zudem sollte das zielgruppengerecht und rechtssicher geschehen. Mehr noch: Es galt auch Wege zu finden, um vulnerable Gruppen wie Ältere, Immungeschwächte, Geflüchtete und Menschen mit eingeschränktem Seh-/Hörvermögen in die Kommunikation einzubeziehen. Beschäftigte in Behörden hatten immer wieder zeitnah zu entscheiden, welche Informationen wie weitergegeben werden sollten und wie Koordinierungsarbeit mit unterschiedlichen Stellen auf kommunaler, Landes- und ggf. Bundesebene noch effektiver im Prozess gestaltet werden kann.

Im Laufe der Pandemie nutzten Behörden einen Mix an Kommunikationskanälen. Neben der klassischen textbasierten Kommunikation spielten datenfokussierte Dashboards und Social-­Media-Kanäle eine bedeutende Rolle. Fachbegriffe aus der Virologie und Epidemiologie prägten die Krisenkommunikation: Neben Begriffen wie Inzidenzen oder dem R-Wert wurden Landkarten, Graphen, Verlaufsdiagramme Teil der Alltagskommunikation. Nicht für alle Bürger waren diese gleich gut verständlich. Viele Menschen sehnten sich nach einfachen, anscheinend klaren Antworten. Diese konnten verantwortungsbewusste Politiker und Wissenschaftler nicht geben. Das wiederum erhöhte die Gefahr, z.B. pauschalisierenden Behauptungen, Verschwörungstheorien und Falschmeldungen über Ursachen und Behandlungsmethoden Glauben zu schenken; vor allem, wenn diese professionell aufbereitet in Videoformaten und Grafiken erschienen. Bilder und Videos aus etablierten Medien wurden missbräuchlich in falsche Kontexte gestellt, Helferinnen und Helfer des Technischen Hilfswerks oder der Freiwilligen Feuerwehren, aber auch Verantwortliche im Krisenmanagement wurden diffamiert – vor Ort und im Internet.

Es zeigte sich einmal mehr, dass unter den Bedingungen der Digitalisierung öffentliche Kommunikation in der Pandemie auch stark durch nicht-behördliche und nicht-journalistische Akteure – z.B. Influencerinnen und Influencer – beeinflusst wurde. Aufmerksamkeit für wichtige Themen wurde plötzlich nicht mehr nur von Behörden und etablierten Medien hergestellt, sondern insbesondere im Internet auch von Bürgerinnen und Bürgern auf der Basis ganz unterschiedlicher Informationsquellen, mit mehr oder weniger Verständnis für wissenschaftliche Prozesse und zum Teil auch mit voneinander durchaus abweichenden Zielen. Damit stellt sich eine extrem wichtige Frage: Wie kann in Vorbereitung auf und zur Bewältigung von Krisen in einer komplexen öffentlichen Sphäre die Kommunikation künftig in einem kommunikativen Zusammenspiel von Behörden, Medien und weiteren Öffentlichkeitsakteuren verbessert werden?

Ziele und Vorgehen des Forschungsprojektes „Optimierung der Risiko- und Krisenkommunikation von Regierungen, Be­hörden und Organisationen der Gesundheitssicherung ­(MIRKKOMM)“

Antworten darauf sucht das Forschungsprojekt MIRKKOMM. Das Bundesministerium für Bildung und Forschung hat in der Bekanntmachung: „Zivile Sicherheit – Gesellschaften im Wandel“ innerhalb der Forschung zur Zivilen Sicherheit entschieden, die Untersuchung dieser Fragen zu fördern. Das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) leitet das Verbundprojekt (Laufzeit: 10/2021-09/2024), das Erkenntnisse zur Optimierung des internen und externen Wissens- und Kommunikationsmanagements von Organisationen, die für die Gesundheitssicherung zuständig sind – unter den Bedingungen einer Pandemie – liefert. Zu diesen Organisationen gehören Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS), Betreiber kritischer Infrastrukturen (wie Medien), Hilfsorganisationen, Verwaltungen oder Forschungseinrichtungen des Öffentlichen Gesundheitswesens auf kommunaler, Länder- und Bundesebene. Untersucht wird

1. wie diese Organisationen Kernzielgruppen in der Bevölkerung, Medien sowie (neue) Akteure im Internet erreichen und
2. wie diese wiederum die Informationen in Warnungen, Handlungsempfehlungen und -anweisungen rezipieren, bearbeiten und bewerten.

Dabei nimmt der Verbund insbesondere zwei Perspektiven auf die Kommunikation von Behörden, Medien sowie Bürgerinnen und Bürgern im Internet ein: 1) Multimodalität und 2) Rechts­sicherheit.

1) Multimodalität

Die technische Entwicklung ermöglicht den gleichzeitigen Einsatz von gesprochener oder geschriebener Sprache, von Abbildungen/Grafiken, Bewegtbildern, Farben, Intonation, Gestik, Mimik, Design oder Typografie. Diese werden als Modi der Kommunikation bezeichnet. So macht es einen Unterschied, ob z.B. Bilder zur Kommunikation eingesetzt werden und inwiefern diese die Botschaft des Textes konkretisieren, ergänzen oder aber dieser widersprechen. Welcher Gesamtsinn entsteht also, wenn der komplette Beitrag betrachtet wird?

Gerade in Social-Media-Kanälen zeigt sich die Vielfalt an Ausdrucksformen. Die damit verbundene Multimodalisierung der Kommunikation wird auch zur Messlatte für die Kommunikation von Organisationen der Gesundheitssicherung. Wissens- und Rezeptionsforschung haben gezeigt, dass Kommunikationsprozesse durch eine sinnvolle Kombination verschiedener Kommunikationsmodi optimiert werden. Auf Basis dieser Befunde eröffnet Multimodalisierung ein Optimierungspotenzial zur Einlösung spezifischer Anforderungen in Krisen: der Sicherung von Akzeptanz, Vertrauen, Verständlichkeit, Eindeutigkeit und Effizienz. Medien und Organisationen der Gesundheitssicherung können durch die Optimierung von Botschaften in Form und Inhalt ihre Zielgruppen besser erreichen. Für eine erfolgreiche Implementierung neuer Kommunikationsformen braucht es allerdings

1. eine Organisationskultur, die solche Veränderungen aktiv begleitet und
2. Rechtssicherheit in der Risiko- und Krisenkommunikation.

2) Rechtssicherheit

In dem Forschungsprojekt wird auch der spezifische Rechtsrahmen staatlicher Risiko- und Krisenkommunikation analysiert. Ausgangspunkt ist die Feststellung, dass staatliche Kommunikation und Informationshandeln nur rudimentär geregelt ist. Es gilt daher, aus verfassungsrechtlichen und verfassungsgerichtlichen Vorgaben konkrete Anforderungen für die Kommunikation staatlicher Einrichtungen abzuleiten. Eine zentrale Annahme im Projektverbund lautet, dass sich in Risikosituationen und Krisen rechtliche Vorgaben ändern, um sowohl der Eilbedürftigkeit, der Schwere drohender Verletzungen betroffener Rechtsgüter und der Unsicherheit von Bedrohungen, aber auch dem Empfänger sowie den möglichen Kommunikationsformen gerecht zu werden. Die Kernfrage dabei lautet: Wie sehr darf die rechtliche Vorgabe von wahrheitsgemäßer und sachlicher Kommunikation in schwierigen Zeiten verändert und angepasst werden?

Während die Perspektive auf Multimodalität eine zentrale Rolle in allen sechs Teilprojekten spielt, wird der Blick auf rechtssichere Risiko- und Krisenkommunikation hauptverantwortlich von der Forschungsstelle für Digitalrecht an der Europa-Universität ­Viadrina bearbeitet und mit allen anderen Fragestellungen in den Teilprojekten verknüpft. Juristische Fragen sind eng verbunden mit der Risiko- und Krisenkommunikation auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene. Wie die Strukturen und Prozesse staatlicher Akteure zur Prävention, Vermeidung und Bewältigung zukünftiger Krisen (institutionelle Perspektive) verbessert werden können, untersucht die Forschungsgruppe Krisenkommunikation an der Technischen Universität Ilmenau.

Rechtliche Unsicherheiten sind zugleich relevant für Medienhäuser und bspw. Influencerinnen und Influencer. Beide Gruppen sind wichtige Vermittler in der Kommunikation zwischen Behörden und der Gesellschaft. Die Berlin School of Popular Arts (SOPA) an den SRH Hochschulen Berlin GmbH forscht zu den Entscheidungsprozessen und Produktionslogiken von journalistischen Akteuren sowie Bürgerinnen und Bürgern im Internet.

Davon ausgehend, dass gerade das Internet ganz unterschied­liche Ausprägungen von Multimodalität ermöglicht, analysiert das Studienzentrum Sozialwissenschaftliche Risikokommunikationsforschung in der Abteilung Risikokommunikation am BfR Online-Diskurse der COVID-19-Pandemie. Analysiert wird,

1. wie die Beiträge im Internet behördliche Informationen kommentieren, in andere Kontexte setzen, anders gewichten, (um-)interpretieren oder gar verfälschen. Es geht
2. um die Frage, wie eindeutig Botschaften verstanden werden können und welche Arrangements von Kommunikationsmodi in Warnungen, Handlungsempfehlungen und -anweisungen für welche Zielgruppen sinnvoll wären.

Das wiederum stellt eine Schnittstelle zum Teilvorhaben der mecom Medien-Communikations-Gesellschaft dar – dem Betreiber des Modularen Warnsystems (MoWaS) für das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK). Das Studienzentrum arbeitet in engem Austausch mit mecom zur Optimierung von Warnmeldeprozessen. Von Interesse sind der MoWaS-Warnmeldeprozess und das Nutzungsverhalten der verschiedenen Akteure. Das beinhaltet

1) die Untersuchung der Erstellung von Warnmeldungen durch Beschäftigte in Lagezentren, Leitstellen und weiteren Institutionen, die einen gesetzlichen Warnauftrag in der polizeilichen und nichtpolizeilichen Gefahrenabwehr haben,

2) die Analyse der Aufbereitung von Informationen durch Rundfunk- und Medienanstalten und

3) die Ableitung effektiver Stile im Hinblick auf die Art der Aufbereitung und den Inhalt von Warnmeldungen. Folgende Fragen werden u.a. adressiert:

• Wie wurde MoWaS, das für den Zivil- und Katastrophenschutz eingesetzt wird, in der SARS-CoV-2 Pandemie genutzt? Haben Lagezentren und Leitstellen über die Pandemie informiert und die Bevölkerung über diesen etablierten Weg gewarnt?
• Wie wurde über SARS-CoV-2 informiert, welche Aspekte standen im Vordergrund?
• Wurden über diesen Weg Hintergrundinformationen bereitgestellt, welche die Menschen bei der Bewältigung der Krise unterstützen?
• Welche Möglichkeiten bietet MoWaS, eine anhaltende Krise zu begleiten?
• Wie müsste MoWaS angepasst werden, um die Warnung der Bevölkerung in einer Pandemie zu optimieren?

Für den Erfolg der Krisen- und Risikokommunikation ist zudem zentral, wie die Bürgerinnen und Bürger mediale Informationen aufgreifen, verstehen, bewerten und weitergeben. Das Department für Wissenschaftskommunikation am Institut für Technikzukünfte (ITZ) innerhalb des Karlsruher Instituts für Technologie (KIT) analysiert u.a., wie die rezipierten Informationen die Risikowahrnehmung beeinflussen und welche Handlungsanforderungen die Menschen für sich daraus ableiten. Es überprüft damit die Verständlichkeit, Eindeutigkeit, Effizienz und Glaubwürdigkeit von multimodalen Kommunikationsangeboten in der Pandemie und nicht zuletzt die Wirksamkeit von Krisenbotschaften.

Damit die Erkenntnisse auch einen Mehrwert für die unterschiedlichen Akteure haben, hat der Verbund zahlreiche assoziierte Partner für den Ergebnistransfer in Form von Workshops und den Austausch von Publikationen gewinnen können. Das sind beispielsweise das Robert Koch-Institut (RKI), das Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BBK) und die Bundeszentrale für politische Bildung (bpb) oder die Deutsche Presseagentur (dpa). Darüber hinaus setzt der Verbund auf eine proaktive, zielgruppengerechte Kommunikation der Erkenntnisse im Alltag der Bevölkerung.

Forschungstransfer: Ergebnisse kommunizieren und Teilhabe ermöglichen

/Die erwartbaren Ergebnisse bieten die Grundlage für einen weitreichenden Output:

Neben dem klassischen Output in Forschung und Lehre für die Wissenschafts-Community ist es dem Verbund sehr wichtig, die unterschiedlichen Akteure und Betroffenen in der Krise zu erreichen. Einige Beispiele werden im Folgenden skizziert: Bereits im Sommer 2023 werden das BfR, die SOPA und das Museum für Kommunikation (MfK) in Berlin Mitte erste Ergebnisse zur „Pandemiekommunikation im Internet“ erfahrbar machen und über interaktive Exponate die Teilhabe von Besucherinnen und Besuchern ermöglichen. Begleitet wird die Ausstellung von einem Rahmenprogramm. Über das digitale Museum des MfK und die entsprechende App werden auch Menschen über mobile Anwendungen erreicht.

Konzipiert werden u.a.:

• Weiterbildungsangebote für eine Optimierung der Aufbereitung und Vermittlung von Informationen in und über Krisen.
• Ein Empfehlungskatalog für multimodale Krisenkommunikation wird Handreichungen bieten, wie die Kommunikation staatlicher Akteure an Sichtbarkeit, Akzeptanz und Vertrauen gewinnen kann. In Zusammenarbeit mit der Bundeszentrale für politische Bildung (bpb), dem Karlsruher Institut für Technologie und mit der Europa-Universität Viadrina ist eine Publikation geplant, die Influencerinnen und Influencer adressiert. Thematisiert werden gestalterische wie rechtliche Aspekte zur Kommunikation über Risiken und Krisen. Dabei sollen insbesondere die Konsequenzen der Weiterleitung und Umgestaltung von Warnungen, Handlungsempfehlungen und -anweisungen aus einer juristischen Perspektive für Bürgerinnen und Bürger im Netz beschrieben werden.
• Die Europa-Universität Viadrina wird darüber hinaus einen rechtlichen Leitfaden entwickeln, der in Form einer Checkliste auf die zu beachtenden Rechtsregeln hinweist und den handelnden Personen einen Leitfaden zum rechtssicheren Verhalten an die Hand gibt.
• In Zusammenarbeit mit dem BBK und mecom wird zudem ein Praxisleitfaden erstellt, in welchem anwenderorientiert die multimodale Risiko- und Krisenkommunikation wie auch die Kommunikation in der Mensch-Maschine-Interaktion über Warnsysteme wie MoWaS und den Ausspielkanälen beschrieben wird. Der Praxisleitfaden wird konkrete Umsetzungsstrategien und Handlungstipps enthalten.

Kommunikation ist ressourcenintensiv. Umso mehr ist es von Bedeutung, verständliche, eindeutige und effiziente Informationen zu Risiken und Handlungsoptionen in Krisenzeiten zu kommunizieren. Diese werden zu einer Steigerung der objektiven und der subjektiven Sicherheit der Bevölkerung beitragen.