Die Leitstellen im Wandel – Aktuelle Herausforderungen und Entwicklungen

Die öffentlich-rechtlichen Leitstellen in der Gefahrenabwehr und im Bevölkerungsschutz stellen eine systemimmanente und etablierte Einrichtung innerhalb der Sicherheitsarchitektur der Bundesrepublik dar. Deutschlandweit stellen sie die ständige Erreichbarkeit des europaweiten Notrufs 112 inkl. des eCall und der Notrufapp “NORA” sicher, führen jährlich abertausende Notrufgespräche und veranlassen die jeweils bedarfsgerechte Hilfeleistung. Leitstellen müssen dabei sowohl auf Einsätze der alltäglichen Gefahrenabwehr (Rettungsdienst, Feuerwehr), Flächenlagen bei Unwettern bis hin zu Katastropheneinsätzen vorbereitet sein. Aufgrund ihrer herausgehobenen Funktion als Informations- und Datendrehscheibe sind sie aus dem System einer modernen und zugleich digitalen Gefahrenabwehr und des breiteren Bevölkerungsschutzes nicht mehr wegzudenken. Sie nehmen mit der Steuerung des Rettungsdienstes bzw. auch des Krankentransportes in der Gesundheitsversorgung ebenso eine zentrale und einzigartige Rolle ein. Zugleich sind die öffentlich-rechtlichen Leitstellen, mindestens aber der Notruf 112, in der Bevölkerung bekannt und im Rahmen der täglichen Zusammenarbeit mit den Akteuren der Gefahrenabwehr und Daseinsvorsorge in einer Region zumeist eng vernetzt. 

Aktuell unterliegen die Leitstellen, wie auch der Rettungsdienst, einem komplexen und dynamischen Wandel, der verschiedenste Herausforderungen mit sich bringt (Lauer et al. 2022). Zwei zentrale Aspekte der aktuellen Diskussion – die zukünftige Rolle der Leitstellen in der Gesundheitsversorgung und ihre Einordnung als Kritische Infrastruktur sollen in diesem Beitrag übersichtlich vorgestellt und blitzlichtartig eingeordnet werden. 

Status quo

Aktuell gibt es in Deutschland 232 Leitstellen und 7 weitere Notrufabfragestellen, die etwa 13 unterschiedliche Organisationsformen und verschiedenste fachliche und räumliche Zuständigkeitsbereiche aufweisen (Trautmann et al. 2022). So gibt es Leitstellen, deren Versorgungsgebiet (problemlos) mehrere Millionen Menschen umfasst, während andere Leitstellen gerade einmal für wenige Zehntausende zuständig sind (Trautmann et al. 2022).  

Als staatliche Aufgabe obliegt die konkrete Ausgestaltung in aller Regel den einzelnen Gebietskörperschaften, die dabei unterschiedliche legislative Rahmenbedingungen der Länder z. B. aus den Rettungsdienst- und Brandschutzgesetzen zu beachten haben. So leistet sich in den föderalen Strukturen der Länder jeder Kreis oder jede Stadt die Organisationsform und Größe einer Leitstelle, die er aus seiner Perspektive für angemessen hält. Der Bewertungsmaßstab dafür ist unterschiedlich und somit ergibt sich bundesweit ein höchst heterogenes Bild der konkreten Leitstellenorganisation vor Ort. Ein Großteil der Leitstellen ist inzwischen integriert, sprich die Disposition von Rettungsdiensten und anderen Kräften (Feuerwehren, Katastrophenschutz, THW) findet aus einer gemeinsamen Leitstelle heraus statt (Trautmann et al. 2022). Sehr vereinzelt bestehen aber auch heute noch, nach Aufgabenbereichen getrennte Leitstellen, jeweils für Feuerwehr und Rettungsdienst.  

Einen weiteren Evolutionsschritt stellen insbesondere in den nördlichen Bundesländern die Kooperativen Leitstellen dar, bei denen die polizeiliche und nicht-polizeiliche Gefahrenabwehr mit ihren Notrufen 110 und 112 unter einem Dach und mit einheitlicher (Einsatzleit- und Kommunikations-)Technik wahrgenommen wird (Hackstein und Sudowe 2023).  Diese Aufgabenwahrnehmung findet dabei zwar weiterhin getrennt statt (staatliche Eingriffsverwaltung vs. Gefahrenabwehr und Daseinsvorsorge), positive Effekte in der Zusammenarbeit und Koordination entstehen aber durch die gemeinsame bzw. kooperative Nutzung von Gebäuden und Technik sowie durch räumliche Nähe, die tägliche operative Abstimmungsprozesse vereinfacht (Hackstein und Sudowe 2023). Außerdem stärkt und fördert diese Leitstellenform die Kooperation zwischen den einzelnen Diensten auch im Rahmen der Einsatzvorbereitung und -planung und ist gerade vor dem Hintergrund der im Einsatzfall oftmals notwendigen behördenübergreifenden Abstimmung, z. B. bei lebensbedrohlichen oder besonders komplexen Einsatzlagen besonders vielversprechend (Wolfskämpf 2016). 

Inzwischen sehen sich die Leitstellen, wie viele andere Behörden, Branchen und Arbeitgeber, mit einem zunehmenden Fachkräfteengpass und gleichzeitig bestehendem Personalbedarf bei einer steigenden Zahl von Hilfeersuchen konfrontiert. Durch tendenziell ansteigende Inanspruchnahme von Dienstleistungen bestehen die wesentlichen Herausforderungen für die zukünftige Leitstellenarbeit darin, die neuen und veränderten Anforderungen der Gesellschaft in ihre Prozessgestaltung einfließen zu lassen und zugleich ausreichend personelle Ressourcen für die Sicherstellung des eigenen Betriebes zu erschließen. Bisher gibt es in Deutschland kein eigenständiges Berufsbild, welches die Aufgaben am Notruftelefon gezielt adressiert. Die bisherigen Arrangements sind föderal verschieden und bauen in aller Regel auf einer klassischen rettungsdienstlichen und/oder feuerwehrtechnischen Basisqualifikation und modularen Ergänzungen auf. Obwohl der Bedarf eines Berufsbildes von verschiedenen Seiten gefordert und durchaus auch fachlich anerkannt wird, ist bisher keine bundeseinheitliche Lösung in Sicht. 

Gesundheitsleitstelle im Bevölkerungsschutz?

Die tägliche Arbeit in der Leitstelle besteht größtenteils in der Bearbeitung von Rettungsdiensteinsätzen und in der Koordination von Krankentransporten, der weitaus geringere Anteil ist den klassischen, aber häufig komplexen und zeitkritischen Feuerwehraufgaben zuzuordnen. Die rettungsdienstliche Versorgung der Bevölkerung mit den Dienstleistungen der Notfallrettung und des Krankentransportes ist eine Aufgabe die sowohl Charakteristika der Gefahrenabwehr, vor allem aber auch der allgemeinen Gesundheitsvorsorge aufweist (Roth 2018; Niehues 2012). Über den Lauf der letzten Jahre, und zuletzt durch die SARS-CoV-2-Pandemie deutlich beleuchtet, haben sich im System der Gesundheits- und Notfallversorgung ausgeprägte Defizite bemerkbar gemacht (SVR 2023). Dabei ist die Pandemie vielerorts aber nicht ursächlich gewesen.  

Bereits vor der Pandemie waren hohe Steigerungsraten der jährlichen Einsatzzahlen zu verzeichnen (Schmiedel und Behrendt 2019). In der jüngeren Vergangenheit wird dies von verschiedenen Akteuren insbesondere auf einen relevanten Anstieg nicht-indizierter Einsätze, teilweise auch fehlerhaft als Bagatelleinsätze beschrieben, zurückgeführt. Der sprachliche Begriff der Bagatelleinsätze ist hier deutlich zu abzulehnen, allerding fehlt es bisher auch an einheitlichen Definitionen zu Non-Notfällen oder anderen Klassifizierungen für minderdringliche Einsatzanlässe (Breuer und Dahmen 2023; Bohn und Gnirke 2022). Vereinzelte Studien zeigen jedoch, dass der Anteil, der so genannten Nicht- oder Non-Notfälle zwar dem allgemeinen Aufwärtstrend folgt, jedoch keine signifikante Zunahme im Verhältnis zu den Gesamtzahlen besteht (Herr et al. 2023). Auch die fehlende Vernetzung der verschiedenen Akteure und Sektoren in der präklinischen und klinischen Notfallversorgung und die strukturellen Veränderungen in der Kliniklandschaft werden von einigen Autoren als Treiber der aktuellen Probleme in der Notfallversorgung gesehen (SVR 2018; Krafft et al. 2022). 

In den letzten Jahren hat daher die Annahme breite Beachtung gefunden, dass mit der Schaffung von regional großräumig organisierten Gesundheitsleitstellen, also der Bündelung von medizinischen Dienstleistungen, die unter der Rufnummer 116117 bundesweit durch die Kassenärztlichen Vereinigungen in ihren Callcentern vermittelt werden, mit denen der Leitstellen(anteile) für den Rettungsdienst, eine Entlastung des Systems und eine Verbesserung der Gesamtsituation erreicht werden kann. Dieser Annahme kann man insofern folgen, als dass wahrscheinlich zu erwarten ist, dass die Bündelung hilfreicher Ressourcen das Angebotsportfolio der Leitstellen grundsätzlich nützlich nach unten und oben erweitert. Dazu müssen diese Angebote jedoch auch mit einer hohen Verfügbarkeit und Quality of Service etabliert und betrieben werden, damit Hilfesuchende und Leitstellen nicht weiter auf die Systeme ausweichen müssen, die in der Bevölkerung als besonders schnell und allerorten verfügbar wahrgenommen werden, wie z. B. der Rettungsdienst. Dazu bedarf es einer verbindlich abgestimmten und reproduzierbaren Steuerung nach einheitlichen Kriterien (Reifferscheid et al. 2023; Regierungskommission für eine moderne und bedarfsgerechte Krankenhausversorgung 2023). 

Jedoch darf durch den Fokus auf die Notfallversorgung und die Systemverbesserung zu Gunsten der Non-Notfälle die lebensrettende Integration der übrigen Akteure der Gefahrenabwehr und im Bevölkerungsschutz und deren zwingenden organisatorischen Rahmenbedingungen nicht zur Disposition gestellt werden. Nur so können lebensrettende Einsätze unter Nutzung interdisziplinärer Leistungen möglichst schnell bedient werden und zugleich eine Optimierung für Non-Notfälle erreicht werden. Hier sind all die Fälle zu nennen, in denen z. B. durch die Feuerwehr zunächst oder parallel eine technische Menschenrettung durchgeführt werden muss, bevor die medizinischen Einsatzmaßnahmen des Rettungsdienstes einsetzen können. Auch Erstversorgungsfähigkeiten der Feuerwehr sind hier relevant. In diesen Situationen ist die Koordination “aus einer Hand” lebensrettend und kann unverzüglich einsetzen. Einsätze am unteren Rand der Dringlichkeitsskala sind in aller Regel nicht zeitkritisch und lösen damit mit einer hohen Wahrscheinlichkeit keine potenzielle Patientengefährdung durch Zeitverzug aus. 

Die Leitstellen müssen behördliche Einrichtungen auf Landes- bzw. Kommunaler Ebene bleiben und das gesamte Spektrum der Gefahrenabwehr und Daseinsvorsorge abdecken (AGBF Bund 2020). Eine Gesundheitsleitstelle kann daher immer nur ein Teil einer systemisch vollständig gedachten Integrierten oder Kooperativen Leitstelle sein. Das schließt definitiv nicht aus, dass die heute bereits unter der Rufnummer 116117 verfügbaren Leistungen als zusätzliche Handlungsoption digital vernetzt durch die öffentlich-rechtlichen Leitstellen abrufbar sind bzw. Einsätze nach dorthin vermittelt werden. Letztlich müssen die Strukturen organisatorisch dergestalt ausgeführt werden, dass sie auch unter krisenhaften Bedingungen oder sogar im Kontext der zivilen Verteidigung funktionieren. Es besteht also auch mit Blick auf die Reformvorhaben des Bundes die Herausforderung, keine “Schönwetterstrukturen” zu errichten, sondern resiliente und krisenfeste Systeme. Eine Evidenz dazu fehlt, denn in den Planungen aus den Zeiten des Kalten Krieges spielten die mehrheitlich erst um 1974 eingerichteten Leitstellen insgesamt keine Rolle. 

Leitstelle als Kritische Infrastruktur

Unter dem Gesichtspunkt der Resilienz können vorgenannte Strukturen einer Vernetzung von 112 und 116117 wahrscheinlich bessere Ergebnisse liefern als die Schaffung gemeinsame Einrichtungen. Zu berücksichtigen wären hier immer auch Hochlastphasen der Systeme (z. B. eine Grippewelle oder Pandemien bei der 116117 resp. Starkregen mit vielen Notrufen bei der 112), die zu einer Überlastung der Systeme und lange Wartezeiten bei der Anrufbearbeitung führen können. Getrennte aber digital vernetzte Leitstellen übertragen die negativen Auswirkungen durch eine gewisse Kohortierung erwartungsgemäß deutlich weniger auf das Gesamtsystem. 

Zweifelsfrei fallen Leitstellen unter die Definition Kritischer Infrastrukturen (BMI 2009). Ein Ausfall von Leitstellen hat unmittelbaren Einfluss auf die Verfügbarkeit und Sicherstellung der rettungsdienstlichen Versorgung und der Gefahrenabwehr. Aufgrund der hochgradig digitalisierten Arbeitsweise der Leitstellen sind sie besonders anfällig für Störungen. Umso erstaunlicher ist es, dass Leitstellen bisher nicht durch die BSI-KRITIS-Verordnung erfasst wurden. Auch im jüngsten Referentenentwurf zum KRITIS-Dachgesetz finden die Leitstellen bisher keine Berücksichtigung. Inwiefern dies durch die perspektivisch aus dem KRITIS- -Dachgesetz entstehende Verordnungslage und in Abstimmung mit den Ländern der Fall sein wird, lässt sich derzeit nicht abschätzen. Auch die Zivilschutzrelevanz von Leitstellen ist bisher unklar. Ein Schwebezustand in Sachen KRITIS können sich die bundesdeutschen Leitstellen jedoch nicht erlauben. Der Status quo in den Leitstellen ist heterogen und hält vielerorts einer kritischen Inaugenscheinnahme nicht stand.  

Die KRITIS-Vorsorge in Leitstellen weist gleich mehrere kritische Dimensionen auf. Leitstellen sind im Wesentlichen Informations- und Kommunikationsknotenpunkte, die für das Aktivieren und Funktionieren der Notfallversorgung und des breiteren Bevölkerungsschutzes unabdingbar sind (Kaufmann 2018). Dass die Vorbereitungen weitaus mehr umfassen müssen als den Schutz vor Stromausfällen, Cybergefahren und Angriffen auf die Infrastruktur, wird bei kritischer Betrachtung der drohenden Risken deutlich. Wie sämtliche Einrichtungen sind auch sie von Risiken natürlichen (Unwetterereignisse, Erdbeben usw.) oder anthropogenen (Technologieunfälle, menschliches Versagen, Kriminalität, Terrorismus, kriegerische Konflikte) Ursprungs bedroht. Aufgrund des hohen Anteils digitaler Prozesse sind insbesondere auch Cyber-Gefahren eines der relevantesten Risiken für Leitstellen. Maßnahmen sind zudem in den Bereichen Personal, Organisation und Technik ganzheitlich, also auch hinsichtlich ihrer Interdependenzen zu betrachten. Die Pandemiejahre haben gezeigt, dass die Schwerpunkte der Resilienzbetrachtungen in der Vergangenheit überwiegend auf die Technik bezogen wurden. Dazu existieren von Seiten des BSI und der BitCom auch etablierte Empfehlungen und Handreichungen (Fachverband Leitstellen e. V. 2020). Personal und Organisation fanden, wenn überhaupt, nur oberflächlich Raum in den Planungen. Hier fehlt es an einem bundesweiten Standard, der mit den eigenen örtlichen Bedingungen abgeglichen werden kann. Zwar hat der Fachverband Leitstellen e.V. eine vielbeachtete Fachempfehlung herausgegeben und aktualisiert diese regelmäßig, dies führt jedoch aktuell nicht dazu, dass alle Leitstellen einen einheitlichen Resilienzstandard im Sinne einer national gültigen Resilienzstrategie aufweisen.  

Organisatorisch wird mit Blick auf die Bestrebungen zur Reform der Notfallversorgung daher zu bestimmen sein, mit welchen Strukturen (Versorgungsbereichsgrößen, Personalmengen, Integration der Notfallversorgung etc.) der Spagat zwischen Wirtschaftlichkeit im Alltag und dem Funktionserhalt einer Einrichtung im Krisenfall gelingen kann. Denn auch wenn immer wieder Forderungen nach sehr großen Versorgungsbereichen bis hin zu “nur 16 Leitstellen für ganz Deutschland” reichen, so müssen die Konstrukte dann auch noch in Krisen- oder gar Konfliktsituationen funktionsfähig bleiben. Planungsgrößen von im Mittel rd. 1 Mio. Wohnbevölkerung je Leitstellenbereich scheinen da realistischer, bedürfen jedoch noch einer wissenschaftlichen Hinterlegung. Sicher ist indes, dass 239 Stellen zur Bearbeitung von Notrufen belegen, dass eine Selbstorganisation dieses evolutionären Prozesses sich offensichtlich schwierig gestaltet, auch wenn einige Bundesländer hier in hervorragender Weise gehandelt haben. 

Ausblick

Die Herausforderungen für Leitstellen sind aktuell vielfältig und komplex. Trotz ihrer zentralen Rolle im System der Gesundheitsversorgung und des Bevölkerungsschutzes ist derzeit noch nicht final absehbar, wie die (politische) Entwicklung die Rolle der Leitstelle in der Zukunft ausgestalten wird. Fest steht jedoch, dass eine Weiterentwicklung und sinnvolle Reduzierung und Konzentration der Leitstellen unausweichlich wird. Diese muss jedoch als systemische Lösung und auf der Basis vollständiger und valider Grundlagen erfolgen und alle Leistungsbereiche erfassen. Eine Beschränkung auf einzelne Teilbereiche wie z. B. die Notfallversorgung erscheint wenig zielführend. Vielmehr sind Leitstellen verschiedener Aufgabenträger so zu ertüchtigen und zu vernetzen, dass sie ihre Aufgaben im Alltag, aber auch in Krisen zuverlässig erfüllen können. Dazu gehört auch die einheitliche Härtung dieser Einrichtungen auf standardisierten Grundlagen und die Schaffung eines bundesweit fachlich konsensuierten Planungsmaßstabs für Leitstellen-Versorgungsbereiche.