Gesamtstaatliche Sicherheitsvorsorge – nur bedingt eine Erfolgsgeschichte?

Es ist dankenswert, dass sich Oberstleutnant i. G. Grünen in Crisis Prevention 3/2018 eingehend mit den Implikationen der staatlichen Sicherheitsvorsorge auseinandersetzt, zumal dieses wichtige Thema in der Regel in den öffentlichen Medien nur ein peripheres Dasein fristet, in vielen Fällen sogar Terra incognita ist. Aus langjähriger auch praktischer Erfahrung im Umgang mit diesem sensiblen Thema möchte ich gleichwohl zu zwei Aspekten seiner Ausführungen einige relativierende Aspekte beisteuern. Zum einen zum sicherheitspolitischen Mehrwert der Stabsrahmenübung GETEX, zum anderen zur Feststellung des Verfassers, dass „die gesamtstaatliche Sicherheitsvorsorge in Deutschland besonders gut aufgestellt ist.“

Zunächst zu GETEX. Nicht zuletzt haben die Ereignisse in München und der Terroranschlag auf dem Berliner Weihnachtsmarkt der Diskussion um Einsätze der Bundeswehr im Innern neue Brisanz verliehen. Auf der Suche nach dem Königsweg bei der Bewältigung terroristischer Lagen entschloss man sich nach zeitraubenden Erörterungen Anfang des Jahres 2018 zu einer gemeinsamen Übung von Polizei und Bundeswehr. Es war allerdings nicht die erste dieser Art, wie die Medien überschwänglich zu berichten wussten, denn in Zeiten des Kalten Krieges wurde eine derartige Konstellation im Rahmen der CIMEX/WINTEX-Übungen laufend geübt und ausgewertet.

Nachdem bereits alle Länderinnenminister in der Fortschreibung des Programms Innere Sicherheit von 2008/2009 übereinstimmend festgestellt haben, dass zur Bereinigung bestimmter Lagen die Möglichkeiten der Polizeien nicht ausreichen und über eine Verfassungsänderung nachgedacht werden muss, trat zunächst Stillstand der Rechtspflege ein. Im Grunde geht es bei der Diskussion um sogenannte Unikatfähigkeiten der Bundeswehr wie z.B. der Einsatz besonderer Aufklärungsmittel, Maßnahmen bei radioaktiven, biologischen und chemischen Angriffen, Umgang mit Minen und Sprengfallen und beim Massenanfall von Verwundeten. Und letztlich auch um Personalreserven zum Einsatz im kräftezehrenden Objektschutz. Ein entsprechender, allerdings entschärfter Passus fand dann auch Eingang in die aktuelle Fassung des Weißbuches, der sich nur lapidar auf die Verbesserung der Zusammenarbeit von Polizei und Bundeswehr im Rahmen von Übungen beschränkte. 

In der ursprünglichen Fassung war noch die Rede von einer Weiterentwicklung des Grundgesetzes, um den Einsatz der Bundeswehr zur Gefahrenabwehr auf eine eindeutige Rechtsgrundlage zu stellen. In der Koalition wurde er auf Intervention der SPD gestrichen. In der Folgezeit äußerten sich folglich nur Vertreter der CDU/CSU. Bereits in einer Erklärung des Bundesinnenministeriums vom 11.8.2016 wurden regelmäßige Übungen der Sicherheitsbehörden auch gemeinsam mit der Bundeswehr gefordert, um bei einem etwaigen Einsatz der Streitkräfte im Innern gewappnet zu sein. Die Forderung wurde in eine Erklärung der CDU/CSU-Innenminister und –senatoren vom 19. 8 2016 dahingehend ergänzt, dass die Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr im Innern ausgeweitet werden müssen. Ähnlich positionierte sich auch die CDU/CSU-Bundestagsfraktion in eine Erklärung vom 2.9.2016. Aus der CSU wurden Stimmen laut, auch den Einsatz der Bundeswehr zur Unterstützung der Bundespolizei in Ausnahmelagen an der Grenze zu prüfen.

Obwohl GETEX unter das Motto gestellt wurde, „das Undenkbare denken“, nahmen neben den relevanten Ministerien nur sechs Bundesländer teil. Auch wenn die Teilnehmer ein repräsentatives Bild des deutschen Föderalismus und unterschiedliche politischer Richtungen verkörperten, meldeten sich bereits im Vorfeld kritische Stimmen. 

Einige Länder hielten die Übung für überflüssig, die Polizeigewerkschaften die Ausgangsszenarien für überzogen und die innenpolitische Sprecherin der Grünen Mihalic behauptete im übertriebenen Duktus, dass mit der gemeinsamen Übung auf unverantwortliche Weise der Grundsatz infrage gestellt wird, dass die innere Sicherheit Hoheitsaufgabe der Polizei ist. Diese ist zwar Garant der inneren Sicherheit, aber nicht deren Monopolist.

Die Ergebnisse der Übung sind, gemessen am Aufwand und an den Medienauftritten der Beteiligten, eher dürftig. Was geübt wurde, bewegte sich dank der „unterschwelligen“ Übungsszenarien wohl eher im Bereich der gesteigerten Amtshilfe, trug aber offensichtlich nicht zur Lösung der Probleme bei Vollzugsmaßnahmen bei. Ein eigentlich übungswürdiges Menetekel wäre der länderübergreifende terroristische Angriff auf Kritische Strukturen gewesen. Denkbare Szenarien gibt es zuhauf. 

Die tatsächlichen Erkenntnisse sind überschaubar: Die Anforderungswege wurden als zu schwerfällig und zeitaufwändig moniert. Man habe Erkenntnisse über Kommandostrukturen, Alarmierungsketten und Entscheidungswege sowie über den Zeitaufwand gesammelt, die sich im Übrigen bei der Polizei in jedem Bundesland anders darstellen würden. Vieles war Schnee von gestern. Interessant wäre es gewesen, etwas über die Zeitabläufe zu erfahren, wenn bei hoheitlichen Eingriffs- und Zwangsbefugnissen das Bundesministerium der Verteidigung entscheiden musste.

Von der 206. Sitzung der Innenministerkonferenz vom 12.6. bis 14.6.2017 wurde auch nur bekannt, dass gemeinsame Auswertungen geplant sind, um Erkenntnisse für weiteres Vorgehen zu sammeln und die Möglichkeit einer praktischen Übung zu eruieren. Eine höfliche Umschreibung für den Umstand, dass man die eigentlichen Problemen wiederum auf eine (lange) Zeitschiene setzen wird. Immerhin hat sich die CDU/CSU-Fraktion in ihrem aktuellen Programm für die Jahre 2017 bis 2021 festgelegt: „In besonderen Gefährdungslagen werden wir die Bundeswehr unter Führung der Polizei unterstützend zum Einsatz bringen. Dabei wollen wir zunächst den bestehenden Rechtsrahmen ausschöpfen. Bei der Abwehr eines besonders schweren Terrorangriffs kann die Polizei an die Grenzen ihrer Möglichkeiten kommen. Die Bundeswehr soll dann die Polizei unterstützen. Solche Einsätze unter Leitung der Polizei müssen regelmäßig geübt werden.“ 

Ansonsten ist von etwaigen erforderlichen gesetzlichen Änderungen an keiner Stelle die Rede. Das aktuelle Weißbuch hat sich zwar ausdrücklich der Perspektive der „vernetzten Sicherheit und „ der Verbesserung der zivil-militärischen Zusammenarbeit“ verschrieben. Es müsste eigentlich für jeden verantwortlichen Politiker eine Horrorvorstellung sein, dass bei einer größeren Terrorlage die mögliche Hilfe durch die Bundeswehr an seit Jahren bekannten, aber nicht gelösten Rechtsfragen scheitert. Recht hat sich an den Realitäten zu orientieren, nicht umgekehrt. Die Aktualisierung des letzten Weißbuches dauerte Jahre. Auch darf man gespannt sein, ob eine derartige Übung überhaupt wiederholt wird. Zumindest hörte man bereits aus Bremen Einwände gegen eine praktische Übung, „um die Bevölkerung nicht zu verunsichern.“

Damit kann zu dem zweiten Punkt übergeleitet werden, wonach die Sicherheitsvorsorge in Deutschland besonders gut aufgestellt sei. Ungeachtet der hervorragenden Arbeit der Sicherheitsakteure im Einzelfall und unabhängig davon, wie man das Konstrukt Sicherheitsvorsorge definiert, sind gerade in jüngster Zeit die Defizite des bundesdeutschen Sicherheitsföderalismus immer deutlicher geworden. Bereits in der Vergangenheit bekannte ein ehemaliger Präsident des Bundeskriminalamtes, dass selbst Eingeweihten die deutsche Sicherheitsarchitektur nur in glücklichen Stunden verständlich ist. Als Ursachen identifizierte er u.a. Doppelarbeit, überbordende Bürokratie, komplizierte Instanzenzüge, 

Bund-Länderrivalitäten und politische Einflussnahme unterschiedlicher Provenienz. Zwischenzeitlich wurden nach der Aufdeckung der erschreckenden Serie von Morden und Anschlägen der Terrorgruppe „Nationalsozialistischer Untergrund‘“ im November 2011 erste Konsequenzen gezogen. So stellten alle Fraktionen in einem Entschließungsantrag an den Deutschen Bundestag aus dem Jahre 2011 fest: „Die jetzt bekannt gewordenen Zusammenhänge dieser unmenschlichen Verbrechen belegen auf traurige Weise, dass die Strukturen der Sicherheitsbehörden auf Bundes- und Länderebene dringend überprüft werden müssen.“ In der Folge wurden mehrere Untersuchungsausschüsse eingerichtet. Mit dem Bericht des 2. NSU Untersuchungsausschusses liegt seit dem 22. August 2013 eine in dieser Form und in diesem Umfang noch nie erstellte Analyse zu grundsätzlichen sicherheits- und rechtspolitischen Defiziten vor. 

Der Ausschuss beschreibt in einem eigenen Kapitel unter anderem ausführlich Maßnahmen zur besseren Vernetzung von Polizei und Verfassungsschutz und zur Kooperation von Bund und Ländern, aber sein Hauptverdienst besteht darin, dass er jenseits aller parteipolitischen Vorbehalte und in aller Deutlichkeit die gesamte föderale Sicherheitsarchitektur Nachkriegsdeutschlands auf den Prüfstand gestellt, durchleuchtet und transparent gemacht hat. Zu den Ermittlungen stellt er fest, dass Abschottung, Konkurrenzdenken, Eitelkeiten und fehlende Eigeninitiative das Handeln über weite Strecken bestimmt und die im gesamten NSU-Komplex beteiligten Behörden kaum effektiv zusammengearbeitet haben. 

Eine der Schlussforderungen zielt auf den Abbau von Doppelzuständigkeiten und Reibungsverlusten zwischen Zoll, Bundespolizei, Bundeskriminalamt und Länderpolizeien und die Verbesserung des Informationsaustauschs zwischen den Sicherheitsbehörden unter Wahrung des Trennungsgebotes. Offensichtlich ist im Sicherheitsgeschehen ein entscheidender und bedrohlicher Wendepunkt eingetreten, der bei allen für die Sicherheitsgewährleistung verantwortlichen Akteuren ein Überdenken der bisherigen Sicherheitsarchitektur bewirkte.

Auf der Suche nach geeigneten Strategien zur Überwindung von Defiziten der derzeitigen Sicherheitsarchitektur setzen die verantwortlichen Akteure auf eine verbesserte Vernetzung der Sicherheit, ohne dass jedoch eine Untersuchung über die tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeiten der Umsetzung vernetzter Sicherheit und vor allem der Prüfung der verfassungsrechtlichen und einfachrechtlichen Grenzen in die Wege geleitet wurde. Die Möglichkeit einer Vernetzung ist an der normativen Wirklichkeit zu messen, denn die Sicherheitsgewährleistung im Bund-Länder Verhältnis ist vielschichtig und komplex. 

Für die staatliche Sicherheitsgewährleistung sind mehrere Sicherheitsbehörden auf unterschiedlichen Ebenen verantwortlich, wobei sich die Verantwortlichkeiten der verschiedenen Akteure ergänzen, überschneiden, aber auch gegenseitig behindern. Auf der Ebene der Länder sind sechzehn eigenständige Polizeiorganisationen und Verfassungsschutzämter für die Sicherheitsgewährleistung zuständig, auf der Ebene des Bundes nehmen das Bundeskriminalamt, die Bundespolizei, die Polizei beim Deutschen Bundestag und im weitesten Sinne auch die Bundesfinanzpolizei gesetzlich begrenzte polizeiliche Aufgaben wahr. 

Warnendes Beispiel für Behördenredundanz ist das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum, in dem 40 Behörden mit rund 230 Mitarbeitern vertreten sind. Inwieweit die Bundeswehr zur Wahrnehmung gefahrenabwehrender Aufgaben im Innern herangezogen werden kann, ist trotz klarstellender Hinweise des Bundesverfassungsgerichtes zum Luftsicherheitsgesetz weiterhin in der Schwebe. Obwohl im letzten Jahrzehnt die Dynamik der sicherheitspolitischen Herausforderungen weitgehend durch ressortübergreifende Krisenkonstellationen bestimmt wird und eine Kohärenz des Handelns der Schlüsselakteure förmlich fordert, ist das sicherheitspolitische Krisenmanagement immer noch nicht zur zentralen staatspolitischen Gestaltungsaufgabe avanciert, erfolgt national die Reaktion immer noch dezentral mit entsprechenden Schnittstellenproblemen, Reibungsverlusten und Ressourcenvergeudung. 

Übergreifende Konzepte zur effizienten und ressourcensparenden Umsetzung von Sicherheitsgewährleistung sind nicht erkennbar. Dies steht im erstaunlichen Gegensatz zur fortwährenden Forderung nach einer sicherheitspolitischen Gesamtstrategie, die zwar zutreffend als wesentliche Grundlage für ein ressortübergreifendes Krisenmanagement, ein gesamtpolitisches Sicherheitsverständnis und eine vernetzte Sicherheitspolitik identifiziert wird, ohne dass bisher Anstalten zu einer Umsetzung getroffen wurden. Der Nachholbedarf wächst zusehends.

Alle diesbezüglichen Versuche zur Einrichtung zentraler Planungsorganisationen wie zum Beispiel ein Planungsministerium, zentrale Planungsstäbe oder Planungskommissionen im Rahmen der Enquete-Kommission für Fragen der Verfassungsreform gemäß Beschluss des Deutschen Bundestages (BT-Drs. VI/ 1211) scheiterten an der Prüfung einer Verfassungsänderung, durch die die in Art. 65 GG getroffene Gewichtsverteilung zwischen der Richtlinienkompetenz des Kanzlers, der Ressortselbstständigkeit der Minister und der Entscheidungszuständigkeit des Kabinetts hätte neu justiert werden müssen (BT-Drs. VI/3829 49).  

Unverändert kollidiert eine übergreifende Sicherheitsplanung an dem im Grundgesetz zementierten Ressortprinzip sowie an den hierfür erforderlichen, aber offensichtlich fehlenden organisatorischen Ressourcen. Selbst der unter Fachleuten diskutierte „Rat für nationale Sicherheit“ oder eine „Generaldirektion für Sicherheitsfragen“ haben zur Zeit keine Chance auf Verwirklichung. Außerhalb dieses Rahmens können nur informelle Koordinierungsmechanismen gebildet werden.

Die in diesem Zusammenhang eingerichteten zahlreichen Kooperationsplattformen vom Gemeinsamen Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum bis zum Gemeinsamen Analyse und Strategiezentrum für illegale Migration sind ein Ergebnis dieser Entwicklung, aber auch ein Indikator dafür, dass überkommene Organisationsformen vor den Herausforderungen moderner Sicherheitsgewährleistung kapituliert haben. Die Zusammenarbeit dieser Einrichtungen ist eher informell und organisatorisch nicht verfestigt. Anders gewendet: Solange nicht die Ressortsteuerung aufgehoben wird, steht der vollmundig geforderte integrierte Ansatz in den Sternen.

Bleiben zum Schluss zwei Gretchenfragen: Wie kann Deutschland überhaupt einen sinnvollen Beitrag zu eine übergeordneten europäischen Sicherheitsstrategie leisten, wenn dies noch nicht einmal auf nationaler Ebene gelingt? Und: Warum werden die Fragen nicht energischer angegangen, obwohl die Defizite doch evident sind?