Deutsche Strategie zur Stärkung der Resilienz gegenüber Katastrophen

Innerhalb von einem Jahr hat sich die Bundesregierung gleich zweimal mit Strategien zur Inneren Sicherheit befasst. Das Kabinett hat hierzu folgende Dokumente veröffentlicht:  

• die Deutsche Strategie zur Stärkung der Resilienz gegenüber Katastrophen („Sendai-Papier“) vom 13. Juli 2022, die unter Federführung des Bundesministeriums des Innern und für Heimat (BMI) erarbeitet wurde (Teil 1) und  
• die Nationale Sicherheitsstrategie der Bundesrepublik Deutschland vom 14. Juni 2023, erarbeitet unter Federführung des Auswärtigen Amtes (AA) (Teil 2). 

Beide Papiere betreffen alle Ressorts und wurden mit diesen abgestimmt. Eine Abstimmung mit Ländern, Kommunen sowie staatlichen und nicht staatlichen Akteuren gab es bisher nicht.  

In Teil 1 wird in der CP das „Sendai-Papier“ behandelt. Es beschreibt die nationale Umsetzung des internationalen Sendai-Abkommens. Es werden die erforderlichen Schritte beschrieben, um bis 2030 die international verbindlich vereinbarten Ziele in Deutschland umzusetzen.  

- Resilienz beschreibt die Fähigkeit eines Systems, einer Gemeinschaft oder einer Gesellschaft, sich rechtzeitig und effizient den Auswirkungen einer Gefährdung widersetzen, diese absorbieren, sich an sie anpassen, sie umwandeln und sich von ihnen erholen zu können. Eine wichtige Voraussetzung dafür ist die Erhaltung und Wiederherstellung ihrer wesentlichen Grundstrukturen und Funktionen durch Risikomanagement." -

(Definition der Vereinten Nationen)  

 Eine erfolgreiche Resilienz ist gekennzeichnet durch Optimismus, Akzeptanz, Lösungsorientierung, das Verlassen der Opferrolle, ein Erfolgsnetzwerk, positive Zukunftsplanung und Selbstreflexion. Besonders die Selbstreflexion erfordert Kritikfähigkeit und den Willen, aus Fehlern zu lernen. Dieser Punkt wird in Deutschland regelmäßig ersetzt durch die Suche nach den Schuldigen. Hinzu kommt die zu beklagende „Katastrophen-Demenz“.  

Sendai ist der Name einer Millionenstadt in Japan in der Präfektur Miyagi, Region Tōhoku. Die Tōhoku-Katastrophe von 2011 wird in Deutschland mit Fukushima verbunden, dem Standort der Atomkraftwerke, die durch das Seebeben schwer beschädigt wurden. Fukushima ist rund 160 km von Sendai entfernt. 2015 fand dort eine weltweite Konferenz zur Katastrophenvorsorge statt. Der Ort wurde gewählt, weil Japan die schweren Folgen des Tsunamis erstaunlich rasch und gut überwunden hat. Das Sendai-Abkommen ist die konsequente Fortsetzung des Hyogo-Aktionsplanes, der den Zeitraum 2005 bis 2015 umfasste. Inzwischen umfasst Katastrophen-Vorsorge nicht nur Naturkatastrophen, sondern auch vom Menschen verursachte Großschäden. Beide Ausarbeitungen kamen in Deutschland „an der Basis“, also bei Kommunen, Landkreisen und der „Blaulicht-Familie“ kaum an. 

„Zwischen 2000 und 2019 sind weltweit schätzungsweise 1,23 Millionen Menschen durch hydrologische, meteorologische und geophysikalische Katastrophen ums Leben gekommen. Mehr als 4 Milliarden Menschen waren betroffen, d. h. sie wurden verletzt, obdachlos, vertrieben, von ihren Familienangehörigen getrennt oder benötigten Soforthilfe. Während die Mehrzahl der Todesfälle auf geophysikalische Ereignisse – hauptsächlich Erdbeben und Tsunamis – zurückzuführen ist, verursachten meteorologische Ereignisse wie Stürme und andere extreme Wetterereignisse die meisten ökonomischen Schäden.  

Zu den Naturgefahren zählen in Deutschland vor allem hydrometeorologische Gefahren, darunter Hochwasser, schwere Unwetter wie Stürme oder Starkniederschläge, Temperaturstürze, Hitzewellen und Dürren sowie umweltbezogene Gefahren wie Vegetationsbrände. Des Weiteren sind geologische Gefahren, z. B. Erdrutsche und Erdbeben, Vulkanausbrüche, sowie extraterrestrische Gefahren wie etwa ein Meteoriteneinschlag zu beachten. 

Der Bereich der chemischen, biologischen, radiologischen und nuklearen (CBRN) Gefahren umfasst nicht nur die Freisetzung von Schadstoffen, z. B. bei Störfällen in industriellen Anlagen und Anlagen der Energieerzeugung, sondern auch weitere Aspekte wie den der Lebensmittelsicherheit. Biologische Gefahren stellen vor allem Infektionskrankheiten dar, die die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen beeinträchtigen. Diese können sich über die Grenzen von Staaten oder Kontinenten ausbreiten und schwerwiegende Auswirkungen haben.“ 

„Viele Veränderungen im Klimasystem werden in unmittelbarem Zusammenhang mit der menschengemachten zunehmenden globalen Erwärmung größer. Dazu gehören die Zunahme der Häufigkeit, Dauer und Intensität von Hitzewellen wie auch von Niederschlags- und Trockenheitsereignissen. In Deutschland sind die Auswirkungen der häufigen Trockenphasen bereits sichtbar und messbar. Für einige Regionen in Deutschland deuten die flächendeckenden Radardaten des Deutschen Wetterdienstes (DWD) auf eine Zunahme der Häufigkeit von Starkniederschlagsereignissen hin. …“ 

Die Umsetzung der Beschlüsse von Sendai ist für alle 45 Staaten verpflichtend, die das Abkommen unterschrieben haben – so auch für die Bundesrepublik Deutschland. Die Deutsche Strategie zur Stärkung der Resilienz ist eine Ausarbeitung mit insgesamt 120 Seiten Umfang. Sie umfasst – im Anschluss an das erste Papier – den Zeitraum von 2022 bis 2030.  

Die Resilienz umfasst folgenden Regelkreis:  

• Risiken verstehen  
• Institutionen stärken und Risiken steuern  
• In Vorsorge investieren  
• Vorbereitung verbessern und wirksamer reagieren  

Das Sendai-Rahmenwerk  

• schließt alle Sektoren ein 
• fordert die Ebenen-übergreifende Zusammenarbeit  
• verknüpft das Risiko- und Krisenmanagement  
• fordert Politik-Kohärenz sowie den All-Gefahren-Ansatz.  

Unterschieden wird zwischen Sektoren- oder Gefahrenübergreifenden und spezifischen Strategien. In jedem Fall ist der Anlass für eine Gefährdung unerheblich. So kann z.B. eine Hochwasserwelle durch einen bei Hochwasser gebrochenen Deich oder durch einen geborstenen Staudamm oder durch Terroranschläge oder durch Starkregen verursacht werden: die Auswirkungen sind prinzipiell ähnlich.  

Übergeordnete Ziele sind,  

• die Deutsche Gesellschaft resilienter gegenüber Katastrophen zu machen 
• und über die internationale Zusammenarbeit zur weltweiten Umsetzung des Sendai-Rahmenwerkes beizutragen (!). 

Strategische Ziele sind  

• die Integration der bestehenden Strukturen und Systeme,  
• die Kooperation der staatlichen und der nichtstaatlichen Akteure im engen Katastrophenrisiko-Management 
• sowie die Koordination durch verstärkte Verbreitung und Verknüpfung der Informationen, Erkenntnisse und Ergebnisse im Katastrophenrisiko-Management.  

Betroffen sind also alle Akteure (Staat, Privatwirtschaft, Zivilgesellschaft, Wissenschaft und Medien), alle Ebenen (lokal, regional, national und international) sowie alle Sektoren (Kritische Infrastrukturen, Bauwesen, Raumplanung, Vulnerable Gruppen, Umwelt, zivil-militärische Zusammenarbeit, innovative Technologien, digitale Infrastruktur, Bildung und Wissenschaft, Umwelt).  

Handlungsfelder bzw. Handlungsempfehlungen sind:  

• Das Katastrophenrisiko verstehen  
• Die Institutionen stärken, um das Katastrophenrisiko zu steuern  
• In die Katastrophenvorsorge investieren, um die Resilienz zu stärken 
• Die Vorbereitung auf den Katastrophenfall verbessern und einen besseren Wiederaufbau ermöglichen  
• Internationale Zusammenarbeit, u.a. zum Stärken von Vorbereitungs- und Bewältigungsstrategien, zum resilienten, entwicklungsorientierten Wiederaufbau („Build Back Better“) sowie Verknüpfung von Entwicklungshilfe und Entwicklungszusammenarbeit.  

Diese Aufgaben erfordern das Verständnis als Querschnittsaufgabe und keinesfalls als ein Hauptbetätigungsfeld exklusiv der „Blaulicht-Organisationen“.   

Leitlinien  

• Im Fokus steht der Schutz von Menschen und ihrer Existenzgrundlagen. 
• Gemäß dem Prinzip „Niemanden zurücklassen“ der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung nimmt die Resilienzstrategie eine gesamtgesellschaftliche und inklusive Perspektive ein. Sie ermöglicht es, die Bedürfnisse aller Bevölkerungsgruppen zu berücksichtigen, darunter u. a. ältere Menschen, Kinder und Jugendliche, Menschen unabhängig ihres Geschlechts oder ihrer sexuellen Orientierung, Menschen in Armut, Menschen mit Behinderungen, Menschen auf der Flucht oder Menschen mit Migrationsgeschichte. Gleiches gilt in räumlicher Hinsicht, insbesondere für die Bevölkerung in kleinen Ortschaften und in dünn besiedelten Regionen. Hierbei sind die Achtung der Menschenrechte sowie Geschlechtergleichstellung und die Verringerung von Ungleichheiten zentrale Anliegen.  
• Alle Akteure tragen Verantwortung für die Umsetzung im Rahmen ihrer Kompetenzen und Kapazitäten. Alle können sich einbringen, die Katastrophenvorsorge zu stärken.  
• Es wird ein All-Gefahren-Ansatz verfolgt, d. h. es werden kleinräumige und große, häufige und seltene, plötzliche und schleichende Katastrophen sowie die mit ihnen verbundenen ökologischen, technologischen und gesundheitlichen Risiken berücksichtigt. Dabei werden Katastrophen betrachtet, die sowohl durch natürliche als auch vom Menschen verursachte Gefahren ausgelöst wurden. 
• Bestehende Prozesse, Kapazitäten, und Prinzipien werden als Basis genutzt und ausgebaut.  
• Zwischen laufenden Bemühungen werden Synergien geschaffen und kohärente Abläufe gewährleistet. Dabei ist insbesondere darauf zu achten, dass Maßnahmen nachhaltig sind.  
• Mit der Umsetzung der Resilienzstrategie geht ein kontinuierlicher Lernprozess einher. Dem Ansatz der Resilienzstrategie liegt das Konzept des umfassenden Katastrophenrisikomanagements zugrunde. Dazu gehört auch, die Kontinuität wichtiger Aufgaben wie die Staatsund Regierungsfunktion aufrechtzuerhalten. Es betrachtet alle Phasen des Risiko- und Krisenmanagements, also auch die Zusammenhänge von Prävention, Vorbereitung, Bewältigung und Nachbereitung. In Zukunft werden folglich Erkenntnisse aus einzelnen Phasen zunehmend in andere Phasen einfließen. Um Risiken rechtzeitig identifizieren zu können, ist es im Sinne des All-Gefahren-Ansatzes erforderlich, bei der Planung und Durchführung von Maßnahmen das Ende – also alle möglichen Auswirkungen von Katastrophen – mitzudenken. Dafür ist unerlässlich, die unterschiedlichen Praxisbereiche weiter zu vernetzen.  

Zur Koordinierung der vielfältigen Akteure gibt es seit 2016 (!) die Interministerielle Arbeitsgruppe (IMAG) Sendai. Bereits im November 2017 wurde beim BBK die Nationale Kontaktstelle (NKS) eingerichtet, die die Umsetzung des Sendai Rahmenwerks koordiniert und fachlich unterstützt.  

Anmerkung: Es ist zu vermuten, dass die NKS überlastet wäre, wenn alle angesprochenen Stellen Deutschlandweit mit der Umsetzung der Sendai-Ziele beginnen würden.  

Die Deutsche Anpassungsstrategie (DAS) ist seit 2008 als Daueraufgabe etabliert, sie stützt sich auf ein Behördennetzwerk aus 28 Bundesbehörden. Hinsichtlich der Extremwetterereignisse sind dies die Bundesoberbehörden Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK), Technisches Hilfswerk (THW), Deutscher Wetterdienst (DWD), Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) und Umweltbundesamt (UBA).“ 

„In Deutschland findet jedes Jahr die Fachtagung Katastrophenvorsorge statt. Sie wird durch das Auswärtige Amt (AA) finanziert und durch das Deutsche Rote Kreuz (DRK) organisiert und koordiniert. Diese Veranstaltung hat sich als Plattform zum Austausch über praktische Bedarfe und Erfahrungen von Akteuren im Katastrophenrisikomanagement aus den unterschiedlichen Sektoren etabliert.“  

Anmerkung: Es wird der Leserschaft empfohlen, diese Fachtagung ebenso „auf dem Schirm zu haben“ wie die Tagungen des Beta-Verlages. Die für Oktober 2023 geplante DRK-Fachtagung wurde auf April 2024 verschoben.  

Zur Verbesserung der Datenlage werden folgende Schritte vorgegeben: 

• den Bedarf an Schadensdaten sektorenübergreifend und auf allen administrativen Ebenen erfassen und die Schadensdatenerfassung auf dieser Grundlage harmonisieren,  
• eine nationale, amtlich validierte Schadensdatenbank entwickeln, die auf einer einheitlichen Methode der Erhebung und Sammlung von Daten basiert, um auf der Basis empirischer Informationen planen und die Datenbank für nationale Berichterstattungen nutzen zu können,  
• die Datengewinnung über unterschiedliche Messnetze steigern (z. B. durch den Einsatz von Fernerkundungstechnologien wie der des Copernicus-Erdbeobachtungsprogramms oder des Satellitennavigationssystems Galileo), das die Grundlage für die Positionsbestimmung auf der Erde darstellt, um Schäden evaluieren und bewährte Praktiken identifizieren zu können,  
• bei sich dynamisch entwickelnden Katastrophenereignissen längerer Dauer (z. B. pandemischen Lagen) neue, systematische Datenerhebungen fördern, die es erlauben, den Status der Katastrophenlagen besser einzuschätzen,  
• den Wissensstand zur Beschreibung ausgewählter Schutzziele (z. B. Standorte und Nutzungsformen), Gefahrenintensitäten, Eintrittswahrscheinlichkeiten und Empfindlichkeitsschwellen einzelner Gefahrenarten (z. B. Hitze, Wassermangel, Niedrigwasser, geogene Gefahren) verbessern,  
• weitere Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten fördern, um bessere Auswertungsmöglichkeiten für größere Datenmengen (z. B. auf der Grundlage künstlicher Intelligenz) schaffen und in die Risikoforschung integrieren zu können,  
• die Ergebnisse von Wissenschaft und Forschung gezielter für die Praxis aufbereiten und zur Verfügung stellen, damit sie unmittelbar in das Risiko- und Krisenmanagement handelnder Akteure (z. B. im Katastrophenschutz, in der Stadt-, Regional- und Raumplanung und -entwicklung sowie der ländlichen Entwicklung oder der humanitären Hilfe) einfließen können,  
• Möglichkeiten fördern, bereits erhobene Daten unterschiedlicher Akteure öffentlich zugänglich zu machen, beispielsweise durch digitale Austauschplattformen über Schadensdaten, Unwetterereignisse etc.,  
• relevante Daten wie Wetterdaten oder Bevölkerungsdaten aus dem Zensus kleinräumig, georeferenziert so aufbereiten (z. B. durch Visualisierungen), dass verschiedenste Akteure aus Wirtschaft und Gesellschaft sie leichter für das Katastrophenrisikomanagement nutzen können,  
• die Einbindung von und den Austausch mit internationalen Institutionen fördern  

Ein zentraler Faktor für die Resilienz einer Gesellschaft ist die Fähigkeit der Bevölkerung, Selbstschutzmaßnahmen ergreifen zu können. Fehlendes Wissen und mangelhafte Aufklärung über Risiken verringern bei Menschen die Motivation und das Verantwortungsgefühl für die eigene Vorsorge und den Selbstschutz.  

Folgende konkrete Maßnahmen zur Resilienz der Bevölkerung werden u.a. empfohlen:  

• bestehende und neue Informationsmaterialien über Katastrophenrisiken, Selbstschutz- und Präventionsmaßnahmen für die Bevölkerung regelmäßig zeitgemäß und alltagspraktisch (ggf. spielerisch) aufbereiten und aktualisieren,
• Informations- und Anlaufstellen bekannt machen, um eine konsistente Risikokommunikation gewährleisten und das Bewusstsein für bekannte und neue Risiken stärken zu können,  
• Konzepte zur gefahrenspezifischen Risikokommunikation unter Mitwirkung von Medienanstalten entwickeln,  
• das Informationsangebot über Naturgefahren für Bürgerinnen und Bürger verbessern, z. B. durch ein entsprechendes Onlineportal,  
• die Themen Katastrophenrisikomanagement und Resilienz vermehrt innerhalb des öffentlichen Diskurses platzieren. 

Die Ziele der Resilienzstrategie können nur erreicht werden und einen echten Mehrwert für den Schutz der Bevölkerung in Deutschland erbringen, wenn auch nichtstaatliche Akteure in den Umsetzungsprozess einbezogen werden. Dafür ist es notwendig, interdisziplinäre Ansätze und das Wissen aus allen Sektoren zusammenzubringen und die Interessen und Bedarfe aller Akteure (Staat, Zivilgesellschaft, Wissenschaft, Medien und Privatwirtschaft) zu berücksichtigen.  

Weitere Empfehlungen betreffen die Bereiche „Gesundheit“, „Bauwesen, Stadt-, Dorf- und Regionalentwicklung und Raumplanung“, „Ernährung sowie Land- und Forstwirtschaft“, „Umwelt“, „Bildung und Wissenschaft“, „zivil-militärische Zusammenarbeit“, „kritische Infrastrukturen“, „Verbesserung der Vorbereitungen auf Katastrophenfälle“ und „Aus- und Fortbildung“.  

Die einzelnen Empfehlungen können in der Veröffentlichung Deutsche Strategie zur Stärkung der Resilienz gegenüber Katastrophen („Sendai-Papier“) vom 13. Juli 2022 nachgelesen werden. 

Um Lehren aus Krisen zu ziehen, werden abschließend folgende Maßnahmen empfohlen:  

• Dialogforen für die Analyse nach Katastrophen etablieren, an denen sich alle betroffenen Politikbereiche, Ebenen und Akteure beteiligen können, und deren Erkenntnisse in Wiederaufbaustrategien und -pläne einfließen lassen,  Anmerkung: Untersuchungsausschüsse sind keine geeigneten Dialog-Plattformen!  
• Prozesse für die Dokumentation und Multiplikation von „Lessons Learned“ entwickeln und Ergebnisse insbesondere für Politik und Verwaltung, zur Verfügung stellen,  
• in die Ausrüstung des Bevölkerungsschutzes investieren, um insbesondere für die Bewältigung künftiger klimabedingter Ereignisse adäquat ausgestattet zu sein. 

Weitere Themen sind die „Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft“, der Ausbau der „Risk Governance“ sowie die Förderung der multiliteralen und der internationalen Zusammenarbeit.   

Besonderes Augenmerk hat die Rolle der Kommunen, denn die Kommunalverwaltungen nehmen eine entscheidende Rolle im Risiko- und Krisenmanagement ein. Die kommunalen Akteure sind im Katastrophenfall als erste vor Ort und müssen auch als erste reagieren.  

Zum wichtigen Thema der Finanzierung wird ausgeführt:  

Die Finanzierung der Umsetzung der Maßnahmen in Einklang mit der Resilienzstrategie obliegt den beteiligten Akteuren und jeweiligen Fachressorts im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten und vorbehaltlich verfügbarer Haushaltsmittel.  

Grundsätzlich ist es möglich, dass für im Rahmen der Resilienzstrategie aufgeführte Maßnahmen oder daran anknüpfende zukünftige Maßnahmen finanzielle Belastungen oder personelle Mehrbedarfe entstehen können, die in der jeweils geltenden Finanzplanung des Bundes noch nicht berücksichtigt wurden.  

Die Förderdatenbank des Bundes bietet einen Überblick über die vielfältigen Förderprogramme des Bundes, der Länder und der EU.  

Anmerkung: Die dringend erforderliche, verbesserte Resilienz erfordert langfristig finanzierte Programme. Wenn dies nicht gelingt, werden immer wieder Personen- und Sachschäden vorkommen, die zigmal mehr kosten als eine vernünftige Vorsorge.  

- Fazit:  Das „Sendai-Papier“ gibt zu den infrage kommenden Themen zahlreiche gute, konkrete Hinweise. Für deren Umsetzung sind viele Akteure in allen Ebenen und Sektoren sowie finanzielle Investitionen erforderlich. -

Die Nationale Sicherheitsstrategie der Bundesrepublik Deutschland wird im zweiten Teil des Beitrags in der nächsten Ausgabe der CRISIS PREVENTION behandelt.