Thesen zur Zukunft der Stabsarbeit

In der vorigen Ausgabe der CRISIS PREVENTION lasen sie Teil I der Thesen zur Zukunft der Stabsarbeit. Hier folgt die Fortsetzung.

5. Die Organisation muss den Anforderungen des Einsatzes ent-sprechen

Die Organisation von Stäben (Aufbau und Abläufe) setzt wichtige Grenzen für deren Leistungsfähigkeit. Weil sich Ereignisse und Ereignisbewältigung durch übergeordnete Entwicklungen (vgl. These 2), technologischen Wandel und neue Vorgehensweisen verändern, bedürfen die Regelungen zum Aufbau von Stäben regelmäßiger Weiterentwicklung.

Die Aufbauorganisation von Stäben (Struktur, Zuständigkeiten und Aufgabenzuschnitte) basiert auf Gesetzen, Dienstvorschriften, Normen oder organisationsspezifischer Governance. Vom Ereignis her gedacht muss sie die strukturelle Komplexität von Ereignissen und ihrer Bewältigungsmaßnahmen wiedergeben (problembezogener Aufbau). Stäbe müssen so klein wie möglich sein, aber das Führungssystem muss alle Aspekte des Ereignisses abbilden können. Dazu muss die Organisation ereignisbezogen konkretisiert werden. Um diesem Flexibilitätsanspruch genügen zu können, müssen Leitungsfunktionen ausreichend ausgebildet sein.

Die Abläufe in Führungssystemen ergeben sich aus der funktionalen Komplexität von Einsätzen (Gesamtheit aus Stab, Bewältigungsressourcen, Zielsystem und Umwelt) und erzeugen diese gleichermaßen mit. Die Abläufe müssen u.a. menschliche, technologische und rechtliche Aspekte berücksichtigen und vereinen. Sie werden in der Praxis in Stabsdienst- oder Geschäftsordnungen festgeschrieben. Hierzu gibt es keine Standards. 

Wo sich neue Ablaufmöglichkeiten ergeben, kann dies vorhandene Strukturen in Frage stellen. Beispielsweise wandelt sich das Aufgabenspektrum des Sachgebiets S6 (Information und Kommunikation) in operativ-taktischen Stäben der Gefahrenabwehr zunehmend zur IT-Administration. Weitere Aufgaben gewinnen an Relevanz oder kommen hinzu und verändern dadurch Sachgebietszuschnitte und Arbeitsweisen. Zu nennen sind beispielsweise die Opferbetreuung (v.a. im Polizeibereich), Psychosoziale Notfallversorgung von Einsatzkräften oder die Koordination von Spontanhelfer:innen. Bei der Bewältigung von extremen Naturereignissen können z.B. Wiederaufbau und Abfallentsorgung als zu bearbeitende Aufgaben im Verwaltungsstab erforderlich sein. In Unternehmen kann bei beispielsweise bei weitreichendem Produktionsausfall ein Bereich Wiederanlaufplanung oder bei Unglücken eine Langzeitbetreuung von Betroffenen erforderlich sein.

Wo das Informationsaufkommen steigt ergeben sich neue Leistungsanforderungen wie z.B. im Sachgebiet S2 (Lage und Dokumentation). Open-Source-Intelligence (OSINT), Datenanalyse und Geodatenaufbereitung schaffen neue Möglichkeiten und finden sich zunehmend und teils informell in Stabsstrukturen wieder. Monitoringcenter, die in der Alltagsorganisation Medienauswertung betreiben, können zur Ereignisbewältigung besonderen Aufbauorganisationen unterstellt werden. Die Prägnanz von Aufgaben und die enorme Zunahme verfügbarer Daten und Informationen bedürfen einer angepassten strukturellen Aufgabenteilung z.B. durch zusätzliche Funktionen. Diese Funktionen können aus dem Stab ausgelagert sein, aber zählen trotzdem zum Führungssystem.

Informationen sind nicht gleich Wissen. Einer (eigentlich schon immer) drohenden Informationsüberlastung muss deswegen mit dem Organisieren von Abläufen und durch geeignete Arbeitsmittel entgegengewirkt werden. Daher müssen Technologisierung (Digitalisierung) und Organisationswesen (Führung mit Auftrag) gemeinsam gedacht werden. Zentralistische Kommunikation und Point-to-Point-Kommunikation müssen durch Regeln organisiert und gelenkt werden. Bei Ereignissen mit einer Vielzahl von Akteuren muss synchrones Handeln möglich sein.

Aufgrund des Fehlens einer einheitlichen Methodik kann nicht davon ausgegangen werden, dass Einsätze von Stäben unter gleichen Umständen, aber mit anderer personeller Besetzung zu vergleichbaren Resultaten führen. Es gilt, durch die Bereitstellung von universalen, organisationsübergreifenden Methoden, Werkzeugen und Standards die Herbeiführung zufriedenstellender Einsatzergebnisse zu unterstützen. Diese Abläufe müssen für Anwender:innen einfach umzusetzen sein.

6. Technische Systeme, Arbeitsmittel und Räume müssen den ak-tuellen Bedarfen und Möglichkeiten entsprechen und eine wirksame Stabsarbeit ermöglichen

Stäbe dürfen nicht von technischen Systemen, Arbeitsmitteln und Räumen, die ihnen für ihre Zielerreichung zur Verfügung gestellt werden, getrieben sein. Vielmehr sind Stäbe getrieben von ihrem Sinn und Zweck und der daraus folgenden Aufgabenerfüllung und müssen dahingehend wirken können. Stabsmitglieder müssen effizient und effektiv arbeiten können. Hierfür müssen sie sich ihrer Aufgaben bewusst sein und die Grundprinzipien hinter ihren Methoden und Werkzeugen verstanden haben (vgl. These 3).

Technische Systeme zur Informationsverarbeitung sind kein Selbstzweck, sondern erfüllen wichtige Hilfsangebote etwa in der Visualisierung der Situation, beim Steuern von Aufträgen oder der Dokumentation der Maßnahmen. Die Erwartungshaltung, dass solche Systeme sozusagen von alleine Lösungen schaffen würden, muss vermieden werden. Kein IT-System, kein Arbeitsmittel und kein Raum ist für sich genommen fähig oder ausreichend, die Ziele eines Einsatzes zu erreichen. Es ist und bleibt die Aufgabe der Stabsmitglieder, den Beitrag des Stabes zur Ereignisbewältigung zu erzeugen – unter der Inanspruchnahme von Informationsverarbeitungssystemen, Arbeitsmitteln und Räumen (vgl. These 4).

Wie beispielhaft an den drei Handlungsfeldern Informationsmanagement, Lagedarstellung und Dokumentation deutlich wird, muss der Führungsprozess ganzheitlich gedacht werden. Ein IT-System kann das Informationsmanagement und damit die Zusammenarbeit verschiedener Bereiche vereinfachen, indem Informationen schneller geteilt werden können als etwa mit einem papiergebundenen Nachrichtenvordruck. Es entbindet Stabsmitglieder jedoch nicht von der Entscheidung, mit wem welche Informationen (innerhalb und außerhalb der eigenen Organisation) geteilt werden. Dies gilt insbesondere für die interorganisationale Zusammenarbeit.

Eine Lagedarstellung kann sowohl mit IT-Systemen als auch auf Flipcharts oder Whiteboards physisch entwickelt werden. In beiden Fällen braucht es auf der einen Seite Stabsmitglieder, die Daten sammeln und aufbereiten, zu Informationen verdichten und bereitstellen und auf der anderen Seite jene Adressat:innen, die das Lagebild aufnehmen, sich damit beschäftigen und Schlüsse daraus ziehen. Die nachvollziehbare Dokumentation des eigenen Handelns bedeutet immer Aufwand und wird auch von IT-Systemen nur bedingt automatisiert übernommen. Vereinfacht gesagt spielt sich die Stabsarbeit nicht im IT-System ab, sondern die Eingaben in das IT-System bilden die Stabsarbeit ab.

Zusammengenommen müssen technische Systeme, Arbeitsmittel und Räume die Stabsarbeit ermöglichen und unterstützen. Sie dürfen die Führung nicht dominieren und erst recht nicht erschweren. Überspitzt gesagt dürfen sich Stäbe nicht der IT unterwerfen, sondern müssen sich deren Anwendung erschließen. Dazu müssen Anwendungen einfach handhabbar, individuell anpassbar und unter Stress bedienbar sein. Systemabstürze und Datenverluste durch Fehlbedienungen müssen weitgehend ausgeschlossen sein. Stabsräume, auch virtuelle, müssen zum Einsatz passen, weswegen sie im Inneren flexibel und nach Außen modular erweiterbar sein müssen.

7. Die Weiterentwicklung der Stabsarbeit muss systematisiert wer-den

Es gilt ein gemeinsames Verständnis und eine gemeinsame Herangehensweise zu fördern sowie einen Rahmen zu schaffen, um die Stabsarbeit als organisationsübergreifendes Instrument kontinuierlich weiterzuentwickeln. Dazu müssen sowohl die Menschen in der Stabsarbeit (vgl. These 3) als auch das System der Stabsarbeit adressiert werden. Die dafür erforderliche Systematik kann als Fundament zur Identifizierung lösungsorientierter Maßnahmen dienen (z.B. ein verbindlicher kontinuierlicher Verbesserungsprozess).

Eine wissenschaftlich fundierte, grundlegend befähigende Ausbildung von Stabsmitgliedern muss sich in regelmäßigem Training zum Kompetenzerhalt und in Weiterbildung zur Kompetenzerweiterung fortsetzen (vgl. These 3). Systematische Einsatzevaluationen und daraus folgende evidenzbasierte Analysen der Stabsarbeit können die Fähigkeit von Organisationen darin unterstützen, sich an geänderte Rahmenbedingungen anzupassen und notwendige Flexibilität systematisch anzulegen. Dabei sind alle Phasen der Stabsarbeit in ein geeignetes Managementsystem zu integrieren, das eine kontinuierliche Weiterentwicklung und Verbesserung ermöglicht. Idealerweise orientiert sich ein solches System an den bekannten Ansätzen des Qualitätsmanagements, an einem Führungsprozess (z.B. Führungsvorgang nach FwDV 100) und an den Prinzipien von Hochzuverlässigkeitsorganisationen (z.B. Sensibilität für Fehler). Es ist ein besonderes Augenmerk auf Einsatznachbetrachtungen und Übungen zu legen, verbunden mit einer organisationsinternen und interorganisationalen Fehler- und Verbesserungskultur sowie einem Wissensmanagementsystem. Letzteres sollte auch den Wissenstransfer bei Ausscheiden langjähriger Stabsmitglieder sowie die Einarbeitung neuer Kolleg:innen umfassen.

Auch wenn manche Einsatzorganisationen bereits über selbstentwickelte Ansätze zu den genannten Aspekten verfügen, sind eine einheitliche Systematisierung sowie der Austausch über unterschiedliche Stabs- und Organisationsformen hinweg von großer Bedeutung. Dies kann beispielsweise durch standardisierte Nachbesprechungsprotokolle unterstützt werden. Zielvorstellung ist ein transdisziplinäres Netzwerk aus unterschiedlichen Organisationen die Stabsarbeit betreiben und Forschungsdisziplinen (z.B. Gefahrenabwehr, Informatik, Ingenieurwesen, Organisations- und Managementforschung, Psychologie und Recht).

Durch die Einbeziehung unabhängiger Forschung ergibt sich die Möglichkeit, erfahrungsbasierte, systeminterne Voreingenommenheit zu reduzieren und Weiterentwicklungen ein Stück weit zu objektivieren. Hierfür muss allerdings zwischen allen beteiligten Akteur:innen eine Vertrauensbasis geschaffen werden, die das unabhängige Beobachten von Stäben durch Forschende und das Teilen von (unter Umständen anonymisierten oder pseudonymisierten) Daten ermöglicht. Durch die damit einhergehende Systematisierung können verlässliche Datensätze geschaffen werden, die evidenzbasierte Analysen und die Nutzung neuartiger informationstechnischer Ansätze, z.B. der Künstlichen Intelligenz, ermöglichen. Die Weiterentwicklung und die Verbesserung rechtlicher Rahmenbedingungen müssen dabei immer in einem angemessenen Verhältnis zum Erkenntnisgewinn durch Forschung stehen.

8. Das Führungssystem der FwDV 100 bedarf einer gezielten Wei-terentwicklung entsprechend zukünftiger Anforderungen

Stabsarbeit kann nur funktionieren, wenn der Stab in ein ganzheitlich gedachtes Führungssystem eingebettet ist. Im Bevölkerungsschutz beruht das Führungssystem im Wesentlichen auf der FwDV 100 sowie den Dienstvorschriften 100 von Gefahrenabwehrorganisationen bzw. Fachdiensten. Diese Vorschriften zu Führung und Leitung ähneln sich zwar zum großen Teil recht stark, aber weisen dennoch einzelne organisationsspezifische und zum Teil regionale Spezifika auf. Die FwDV 100 hat sich in der Praxis grundlegend bewährt, bedarf aber einer gezielten Weiterentwicklung.

Zwar sind die Vorgaben zum Führungssystem im Bevölkerungsschutz in Form der FwDV 100 in den meisten Bundesländern gleich. Allerdings hat die Aufarbeitung des Einsatzgeschehens bei der Flutkatastrophe im Juli 2021 gezeigt, dass die Zusammenarbeit von Personen aus unterschiedlichen Organisationen und/oder Bundesländern in operativ-taktischen Führungsstäben durch Unterschiede in den Führungsphilosophien, den Arbeitsabläufen und den Führungsmitteln sehr stark erschwert war. In der unterschiedlichen Interpretation der FwDV 100 wird eine der Ursachen für die festgestellten Mängel bei den Führungsleistungen gesehen. Trotz einer eigentlich homogenen Vorschriftenlage gibt es also Diskrepanzen. Diese sind offensichtlich darin begründet, dass die FwDV 100 eher generischen Charakter hat und Freiheitsgrade bei der Konkretisierung lässt. Vor allem beschreibt sie im Schwerpunkt die Aufbauorganisation, also im Wesentlichen die Struktur. Vom Führungsvorgang abgesehen trifft sie jedoch kaum Aussagen zur Ablauforganisation was bedeutet, dass Prozesse in der Stabsarbeit weitgehend undefiniert sind. Der Führungsvorgang beschreibt eher allgemein die Führung im Einsatz und ist im Kern ein Entscheidungsfindungsmodell. Spezielle Prozesse der Stabsarbeit nimmt die FwDV 100 nicht in den Blick. Dieser Ablauforganisationsspezifische Teil muss aktuell beim Vollzug bzw. bei der Umsetzung konkretisiert werden. Hinzu kommt die verstärkende Tatsache, dass sich an den Ausbildungsstätten für Führungsausbildung der Länder und Organisationen im Lauf der Zeit unterschiedliche Interpretationen ausgebildet haben.

Ausgedehnte Flächenlagen mit einer hohen Komplexität bringen zwangsläufig die Herausforderung mit sich, dass zur Bewältigung Akteure aus unterschiedlichen Organisationen und/oder verschiedenen Bundesländern in Führungsstäben zusammenarbeiten müssen. Dies kann nur funktionieren, wenn es gelingt, das Verständnis von stabsmäßiger Führung organisations- und länderübergreifend weitaus stärker als bisher zu vereinheitlichen. Hierbei sollten auch Verwaltungen und Unternehmen einbezogen werden können. Eine Weiterentwicklung der FwDV 100 sollte für Unternehmen Anschlussfähigkeit bieten und dabei berücksichtigen, dass diese aus eigenständig verantworteten Kompetenzbereichen heraus unter einer Gesamtleitung führen. Der Bereich der administrativ-organisatorischen Stäbe (Verwaltungsstäbe – VwS) sollte mit gleicher Wichtigkeit weiterentwickelt werden und es sollten verbindliche, bundesweite Standards eingeführt werden. Für diese Stäbe gibt es derzeit nur sog. „Hinweise zur Bildung von Stäben der administrativ-organisatorischen Komponente“ mit empfehlendem und daher unverbindlichem Charakter. Weiterentwicklungen in diesem Bereich könnten auch positiven Einfluss auf Entwicklungen von Stäben in Unternehmen haben.

Um auch bei der eigentlichen Führungstätigkeit eine größere Stringenz zu erreichen, sollten strategische Grundsätze und taktische Leitlinien in eine Führungsvorschrift eingehen, was bei der bisherigen FwDV 100 kaum der Fall ist. Dazu ist es erforderlich, über die reine Beschreibung der Primärorganisation hinaus auch Vorgaben zu Methoden und Werkzeugen etwa zum Informationsmanagement, zur Visualisierung der Lage, zur Problemanalyse, zur Einsatzplanung, zum Ressourcenmanagement und zur interorganisationalen Zusammenarbeit inklusive räumlicher und personeller Ausstattung zu machen. Diese Vorgaben sollten zum einen hinreichend bestimmt für ein konkretes Handeln sein, zum anderen aber Freiheitsgrade zur Berücksichtigung regionaler, organisationaler oder einsatzspezifischer Besonderheiten einräumen. Ein Beispiel hierfür ist die Ausgestaltung der Rolle der Führungsassistenz als Stabsmanagement. Hierbei stellt sich jedoch das Problem, dass im derzeitigen Rechtssystem der Prozess zur Anpassung zentraler Dienstvorschriften sehr aufwändig und zeitintensiv ist. Ein Ausweg könnte darin bestehen, dass eine Dienstvorschrift für Führung und Leitung künftig eher einen allgemeinen Rahmen vorgibt, während die konkrete Ausgestaltung im oben ausgeführten Sinne in nachgelagerten Dokumenten geregelt wird, die in kürzeren Zeitzyklen an den technischen Fortschritt etwa bei Führungsmitteln und an gewonnene Erfahrungen angepasst werden können.

Bei Weiterentwicklungen der FwDV 100 sollten internationale Standards wie etwa die DIN ISO 22320 (Leitfaden für die Organisation der Gefahrenabwehr bei Schadensereignissen) berücksichtigt werden, um perspektivisch auch den Herausforderungen einer grenzüberschreitenden Zusammenarbeit mit Gefahrenabwehrorganisationen anderer Länder gewachsen zu sein. Auch sollte den besonderen Bedingungen und Anforderungen von Stäben in Verwaltungen, Unternehmen und ggf. der Bundeswehr Rechnung getragen werden. Generell sollte berücksichtigt werden, dass das dynamische Feld der Führung in der Gefahrenabwehr einer regelmäßigen Aktualisierung bedarf. Diese sollte mit eingeplant werden.

Ziel des Vorschriftenwesens muss es sein, strukturell und funktional kompatible Führungssysteme hervorzubringen. Dies gilt innerhalb von Organisationsgattungen (z.B. im Feuerwehrwesen) und im interorganisationalen Bereich (z.B. bei der Zusammenarbeit von Stäben aus Unternehmen und aus BOS).

Ausblick

Der Kreis der Beteiligten freut sich über Rückmeldungen und steht für die organisationsübergreifende Entwicklung von Lösungen gerne bereit. Die Mitzeichnenden werden in einem separaten Dokument als Anlage zu diesem Thesenpapier geführt. Das vorliegende Thesenpapier ist das initiale Dokument und wird mit Fortschritt der Zeit möglicherweise weiterentwickelt.