Das Konzept Zivile Verteidigung – Hintergründe, Aufgaben, Perspektiven

Am 24.08.2016 hat die Bundesregierung ein neues Konzept zur zivilen Verteidigung (KZV) beschlossen und im Bundeskabinett verabschiedet. Diesem Beschluss vorangegangen war die Beschlussfassung und Veröffentlichung des neuen „Weißbuches zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr 2016“. In diesem Basisdokument deutscher Außen- und Sicherheitspolitik schreibt Bundeskanzlerin Angela Merkel: „Die Welt im Jahr 2016 ist eine Welt in Unruhe. Auch in Deutschland und Europa spüren wir die Folgen von Unfreiheit, Krisen und Konflikten in der unmittelbaren Nachbarschaft unseres Kontinents. Wir erleben zudem, dass selbst in Europa Frieden und Stabilität keine Selbstverständlichkeit sind…“ Im Zusammenhang mit den Erfordernissen einer gesamtgesellschaftlichen Sicherheitsvorsorge fordert das Weißbuch eine resiliente Gesellschaft, zu deren Erreichen auch ein wirkungsvoller Zivil- und Katastrophenschutz gehören.

Nach mehreren Jahrzehnten beginnt nun mit diesen politischen Schritten auch eine Überarbeitung der staatlichen Notfallvorsorge- und Krisenplanung unter Aspekten aktueller äußerer sicherheitspolitischer Rahmenbedingungen. In den 90er Jahren war die zivile Verteidigung einschließlich des Zivilschutzes nach Beendigung des „Kalten Krieges“ in Deutschland und zahlreichen anderen Staaten teils massiv zurückgefahren worden, um eine „Friedensdividende“ zu erzielen. 

In Zeiten, in denen Sicherheitspolitik wieder deutlich mehr Gewicht beigemessen wird, gilt es nun, neben der militärischen Verteidigung auch die zivile Verteidigung an die veränderte Lage anzupassen. Allerdings haben sich Formen der Bedrohungen im Vergleich stark verändert.  

Während in den Zeiten des „Kalten Krieges“ in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts eine unmittelbare territoriale Bedrohung Deutschlands mit konventionellen und nuklearen militärischen Mitteln in einer bipolaren Weltordnung gegeben war, haben sich das Spektrum, die Ursachen und der Charakter äußerer sicherheitspolitischer Risiken und Bedrohungen zu Beginn des 21. Jahrhunderts dramatisch gewandelt. Dies hat auch mittel- bis langfristige Konsequenzen für den Bevölkerungsschutz in Deutschland. 

Risiken und Bedrohungen entstehen heute etwa aus der Instabilität von zerfallenden und zerfallenen Staaten, aus Konkurrenz um geopolitische Einflusssphären und Rohstoffe, aus dem Wirken des Internationalen Terrorismus sowie der international agierenden Organisierten Kriminalität, aus Klima- und Umweltkatastrophen, aus der Verknappung bzw. durch Engpässe bei der Versorgung mit natürlichen Ressourcen und Rohstoffen, durch Pandemie, durch Migrations- bzw. Flüchtlingsbewegungen, durch die Weiterentwicklung und Proliferation von Massenvernichtungswaffen und durch die Gefährdungen hochkomplexer und vernetzter Kritischer Infrastrukturen, vorrangig der Informationsinfrastrukturen durch Cyberattacken. Allerdings bleiben auch zwischenstaatliche Konflikte auf dem Tableau der Bedrohungen, wie die Ukrainekrise heute und ggf. zwischenstaatliche Konflikte im pazifischen Raum morgen aufzeigen. 

Notfallvorsorge ist Kernaufgabe

Allerdings sorgte die Veröffentlichung der neuen Rahmenkonzeption Zivile Verteidigung (KZV) am 24. August durch den Bundesminister des Innern für viel mediale Aufregung. Es war in manchen Medien die Rede davon, dass die Bundesregierung zu „Hamsterkäufen“ aufriefe, Angst schüre oder zumindest die Veröffentlichung – nach den Anschlägen von Ansbach und Würzburg sowie dem Amoklauf von München – zum falschen Zeitpunkt erfolge. Bei sachlicher Betrachtung gehen diese Vorwürfe durchweg in eine falsche Richtung. 

Hintergrund für dieses neue Rahmenkonzept ist der Umstand, dass seit dem Ende des Kalten Krieges Vorhaltungen und Instrumente der zivilen Verteidigung, zu der auch der Zivilschutz gehört, reduziert oder gänzlich aufgegeben wurden. Deutschland verfügte daher in den vergangenen Jahren über kein geschlossenes und auf die künftigen Risiken ausgerichtetes staatliches nationales und ganzheitliches Krisen- und Notfallvorsorgekonzept, sondern nur noch über Fragmente. Dieses Defizit hatte der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages bereits im Jahr 2012 bemängelt und die Bundesregierung beauftragt, ein neues Konzept zu erarbeiten und dem Parlament vorzulegen. 

Durch die sicherheitspolitische Entwicklung und Veränderungen, unter anderem durch die Ukraine-Krise hervorgerufen, hat dieser Prozess eine besondere Dynamik und eine neue Ausrichtung bekommen. Diese hatte sich an den Vorgaben der NATO zu orientieren, die nicht nur die militärischen Seite, sondern auch die zivile Seite der (Bündnis-) Verteidigung umfasst. 

So ist die von der NATO beschlossene „Speerspitze“, also die Very High Readiness Joint Task Force (VJTF), die innerhalb kürzester Zeit aus oder durch Deutschland an einen sicherheitspolitischen Brennpunkt verlegt werden muss, sicherlich nicht nur eine militärische Herausforderung, sondern unabdingbar mit der Unterstützung durch viele zivile Akteure verbunden. Viele diesbezügliche Fähigkeiten sind in den letzten Jahrzehnten verloren gegangen bzw. abgebaut worden. 

Gleichzeitig sind die Festlegungen des vom Kabinett beschlossenen Weißbuches, in dem die Landes- und die Bündnisverteidigung wieder als wesentliche Herausforderungen definiert werden, Grundlage der Arbeiten an der neuen Konzeption. Deshalb ist die Entwicklung der KZV parallel zum Weißbuchprozess vorgenommen worden, die Veröffentlichung erfolgte konsequent erst im Anschluss, aber zeitnah zur Beschlussfassung zum Weißbuch.

Die neue KZV ist nur der Startschuss

Zivile Verteidigung und der Teilbereich Zivilschutz sind Bundesaufgaben, die unter anderem im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung und in enger Zusammenarbeit mit den Bundesländern, aber auch mit den im Zivilschutz mitwirkenden Organisationen umzusetzen sind. „…der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über die auswärtigen Angelegenheiten sowie die Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung“, so Art. 73 Abs. 1 GG. 

Die Gewährleistung von Schutz und Sicherheit vor äußeren Gefahren ist also eine durch die Verfassung festgelegte Bundesaufgabe, die neben der militärischen Verteidigung auch die zivile Verteidigung einschließlich des Zivilschutzes umfasst. Neben dem Zivilschutz gehört die Aufrechterhaltung der Staats- und Regierungsfunktionen, die Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft mit (lebens-) notwendigen Gütern und Leistungen sowie die Unterstützung der Streitkräfte für deren Operationsfreiheit zu den vier Säulen der Zivilen Verteidigung. Im Zusammenhang mit den Erfordernissen einer gesamtgesellschaftlichen Sicherheitsvorsorge fordert das Weißbuch eine resiliente Gesellschaft, zu deren Erreichen auch ein wirkungsvoller Zivil- und Katastrophenschutz gehört. 

Die aktuelle Risikokarte beinhaltet auch für Deutschland zahlreiche unmittelbare und mittelbare sicherheitspolitische Risiken und Herausforderungen: Cyberattacken, internationaler Terrorismus, Kriege und Bürgerkriege, internationale Wirtschaftskrisen und Flüchtlingsströme, Klimawandel und Verteilungskämpfe u.v.m..

Unter Federführung des für die Koordination der zivilen Verteidigung zuständigen Bundesministeriums des Innern wurde in diesem Jahr daher ein neues ressortübergreifend abgestimmtes Rahmenkonzept für die zivile Verteidigung mit fachlicher Unterstützung durch das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) vorgelegt, das in den kommenden Jahren auf allen Verwaltungsebenen umgesetzt werden soll. 

Diese Konzeption ist ein Basisdokument für die ressort­abgestimmte Aufgabenerfüllung im Bereich der Zivilen Verteidigung und zivilen Notfallvorsorge im Bund. Sie beschreibt damit Zusammenhänge und Prinzipien der künftigen Ausgestaltung der einzelnen Fachaufgaben, aus denen konkrete Arbeitsaufträge für die unterschiedlichsten Akteure abgeleitet werden sollen. Das bedeutet im Ergebnis, dass die eigentliche Arbeit noch kommt!

Für das Funktionieren des Staates in Not-, Kriegs- und Krisenzeiten sind Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Staats- und Regierungsfunktionen von besonderer Bedeutung. Das Ergreifen diesbezüglich geeigneter Maßnahmen wird in Zeiten hybrider Kriegsführungsstrategien (Cyberangriffe, Asymmetrien, staatlich gelenkter Terrorismus) und aufgrund vieler staatlicher, öffentlicher und privater Akteure immer komplexer und anspruchsvoller. 

Das Thema Selbstschutz und Selbsthilfe der Bevölkerung hat daher im neuen Konzept einen wichtigen Stellenwert und soll in den kommenden Jahren deutlich vorangebracht werden. Hierzu gehört nicht nur das Thema der Vorratshaltung an Trinkwasser und anderen Lebensmitteln, sondern auch das Erlernen von Fähigkeiten der Ersten Hilfe, der Brandbekämpfung und des Eigenschutzes vor CBRN-Gefahren. 

Nach Vorstellungen des BMI sollen konzeptionelle Kernbereiche des neuen Rahmenkonzeptes zur zivilen Verteidigung durch die Erarbeitung von Teil- und Feinkonzepten (z.B. Konzept zur Aufrechterhaltung der Staats- und Regierungsfunktion, Zivile Alarmplanung, Objektschutzrichtlinie etc.) schon ab 2016 beginnend, in den nächsten Jahren umgesetzt werden. 

Erforderlich sind aber auch die Überarbeitungen gesetzlicher Grundlagen wie etwa die des Gesetzes über den Zivilschutz und die Katstrophenhilfe des Bundes (ZSKG) und der Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze, für die federführend zahlreiche Bundesressorts verantwortlich zeichnen. Gesetzesänderungen oder gar neue Gesetze werden jedoch frühestens in der kommenden Legislaturperiode zu erwarten sein. 

Die aus der KZV abzuleitenden Arbeitsaufträge betreffen aber eben nicht nur das Bundesinnenministerium und dessen nachgeordneten Bereich, sondern viele andere Ressorts, gleichfalls die Bundesländer und die kommunale Ebene, da Aufgaben der Zivilverteidigung im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung von diesen zu erledigen sind. Betroffen sind aber auch Unternehmen, etwa als Betreiber Kritischer Infrastrukturen oder in ihrer Verantwortung für die Gestellung von Dienstleitungen für die militärische Seite. Es kommt deshalb für den Erfolg der KZV an, mit all diesen Akteuren einen gemeinsamen Weg der Umsetzung zu gehen. Schlussendlich bleibt aber festzustellen, dass die Umsetzung der in der KZV angelegten Maßnahmen auch – wie im militärischen Bereich – einen Mehraufwand an personellen und finanziellen Ressourcen erfordert.

Mammutaufgabe Umsetzung

Am 28./29. Oktober 2016 begrüßte der Arbeitskreis V der Innenministerkonferenz (AK V) die neue Konzeption grundsätzlich, wünschte aber eine intensive Einbeziehung der Länder in die praktische Umsetzung und in die Erarbeitung der zahlreichen Teilkonzepte, die die inhaltlichen Schwerpunkte der KZV abbilden werden. Nun muss die Innenministerkonferenz (IMK) über die Beschlussempfehlung des AK V am 29./30. November 2016 beraten. Stimmt sie dieser Empfehlung zu, wird ein Bund-Länder-Steuerungsgremium eingerichtet, das alle wesentlichen weiteren Umsetzungsschritte koordinieren soll. 

Die konkrete Umsetzung der KZV und die Ausarbeitung der zahlreichen Teilkonzepte sowie die Implementierung dieser Konzepte in der Praxis auf allen drei Verwaltungsebenen in Deutschland wird eine Mammutaufgabe. Der Aufbau der zivilen Verteidigungsstrukturen in den Zeiten des Kalten Krieges startete Mitte der 50er Jahre und fand seinen Abschluss mit Verabschiedung der Gesamtverteidigungsrichtlinien im Januar 1989. 

Auch wenn heute auf Strukturen einer gut ausgebauten alltäglichen Gefahrenabwehr aufgebaut werden kann und Deutschland nicht nur wegen des erheblichen sicherheitspolitischen Druckes deutlich schneller zu erfolgreichen Umsetzungsergebnissen kommen muss, als dies früher der Fall war, wird der Um- und Wiederaufbau der zivilen Verteidigung und dessen praxistaugliche Verankerung in Kommunen, Kreisen, Ländern und dem Bund sowie bei den operativen Akteuren des Zivilschutzes einige Jahre in Anspruch nehmen; dies auch unter Aspekten heute sich ständig schnell verändernder technischer, ökonomischer und politischer Rahmenbedingungen, die ein sehr hohes Maß an Flexibilität im Risiko- und Krisenmanagement bedingen.

Nicht zuletzt müssen die notwendigen Haushaltsmittel fachlich fundiert begründet und politisch gewollt in den öffentlichen Haushalten eingestellt werden, um die Kosten der Umsetzung einer effektiven zivilen Verteidigung decken zu können. Hier bleibt nur zu hoffen, dass vernetztes Sicherheitsdenken obsiegt, das die zivile Verteidigung gleichberechtigt in eine Gesamtstaatliche Sicherheitsarchitektur einbezieht und es nicht zu einem harten haushaltspolitischen Wettbewerb unter den Sicherheitssparten kommt, bei denen die staatliche Notfallvorsorge und -planung einschließlich des Zivil- und Katastrophenschutzes wie in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten geschehen, des Öfteren das Nachsehen hatte.