Konzeption Zivile Verteidigung – Auswirkungen auf Kritische Infrastrukturen

Am 24. August 2016 hat die Bundesregierung die Konzeption Zivile Verteidigung beschlossen. Das Papier kann als Basisdokument zur Modernisierung der zivilen Verteidigung und des Zivilschutzes verstanden werden. Unter ziviler Verteidigung werden die nicht-militärischen Maßnahmen im Rahmen der Gesamtverteidigung verstanden. 

Der Zivilschutz ist Bestandteil der zivilen Verteidigung. Er umfasst die nicht-militärischen Maßnahmen des Bundes zum Schutz der Bevölkerung, ihrer Wohnungen und Arbeitsstätten, lebens- oder verteidigungswichtigen zivilen Dienststellen, Betriebe, Einrichtungen und Anlagen sowie zum Schutz des Kulturgutes vor Kriegseinwirkungen. Das Konzept Zivile Verteidigung steht unter dem Dach des Weißbuches zur Sicherheitspolitik und Zukunft der Bundeswehr von 2016, dem obersten sicherheitspolitischen Grundlagendokument Deutschlands.

Konzeption Zivile Verteidigung

Eine Modernisierung der zivilen Verteidigung ist erforderlich geworden, da sich die sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen und damit die Anforderungen an die zivile Verteidigung in den vergangenen Jahren erheblich verändert haben. Das Weißbuch 2016 spricht davon, dass Deutschland vor ganz unterschiedlichen sicherheitspolitischen Herausforderungen neuer Qualität steht. 

Neben die klassischen zwischenstaatlichen Konflikte, die zu Zeiten des Kalten Krieges im Fokus sicherheitspolitischen Denkens standen, treten nun zunehmend auch veränderte Konfliktformen und Gefahren. Dazu zählen beispielsweise Entwicklungen im transnationalen Terrorismus, Herausforderungen im Cyber- und Informationsraum oder die Bedrohung wichtiger Lebensadern bzw. moderner Infrastrukturen. 

Veränderte Konfliktformen treffen heute auf eine sich in vielerlei Hinsicht verändernde Gesellschaft. Als Beispiel hierfür kann die steigende Abhängigkeit Deutschlands von modernen Infrastrukturen genannt werden. 

Die Bevölkerung ist auf Ereignisse dieser Art in weiten Teilen nicht vorbereitet. Gleichzeitig nimmt mit steigender Technisierung und Komplexität zwar das Leistungsvermögen und die Effizienz Kritischer In­frastrukturen zu, sie verlieren dadurch vielfach aber auch an Widerstandskraft und Anpassungsfähigkeit.

Die Konzeption Zivile Verteidigung legt den Grundstein für einen Beitrag zur Stärkung der Resilienz Deutschlands. Inhaltlich greift es dabei die Eckpunkte zur zivilen Verteidigung aus den Gesamtverteidigungsrichtlinien von 1989 auf und führt diese in das 21. Jahrhundert. In den kommenden Jahren muss der Unterbau für die Konzeption Zivile Verteidigung ausgestaltet werden. 

Dies erfolgt durch die Erstellung bzw. Modernisierung und Implementierung zahlreicher fachlicher Rahmenkonzepte, die Anpassung der sogenannten Vorsorge- und Sicherstellungsgesetze sowie die Neufassung der für die zivile Verteidigung relevanten Richtlinien und Verordnungen zur Alarmierung, zum Melden von Lagen oder zum Objektschutz. Die Arbeiten daran laufen derzeit.

Auswirkungen auf Kritische Infrastrukturen

Die konkreten Inhalte zur Ausgestaltung der Konzeption Zivile Verteidigung werden in den kommenden Jahren erarbeitet, daher lassen sich die Anforderungen, die für Betreiber Kritischer Infrastrukturen daraus entstehen, noch nicht abschließend bewerten.

Dies setzt zwei Dinge voraus: 

Zum einen müssen von staatlicher Seite Anforderungen an das Risiko- und Krisenmanagement Kritischer In­frastrukturen formuliert und diese von den Betreibern umgesetzt werden, damit Unternehmen und Behörden auch unter extremen Rahmenbedingungen zumindest noch rudimentär einsatzfähig sind und die Interoperabilität des Krisenmanagements unterschiedlicher Einrichtungen gewährleistet ist. 

Zum anderen ist es erforderlich für den Fall weitgehender Beeinträchtigungen der wichtigsten Kritischen Infrastrukturen, insbesondere der Energie-, Wasser- und Lebensmittelversorgung, Rückfall­ebenen zu schaffen.

Bereits in 2005 und 2008 hat das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) gemeinsam mit privatwirtschaftlichen und behördlichen Betreibern Kritischer Infrastrukturen für das Bundesministerium des Innern (BMI) Leitfäden zum Basisschutz und zum Risiko- und Krisenmanagement für Unternehmen und Behörden entwickelt.^[1] Ergänzend wurden Leitfäden für spezifische Themenfelder wie die Notstromversorgung in Einrichtungen Kritischer Infrastrukturen oder die Ausweichsitzplanung für Behörden erstellt. 

Die Leitfäden dienen als Grundlage, um bis Ende 2017 ein fachliches Rahmenkonzept zum Risiko- und Krisenmanagement für Kritische Infrastrukturen unter dem Dach der zivilen Verteidigung zu erstellen und damit Anforderungen an Betreiber Kritischer Infrastrukturen zu formulieren. Besonderes Augenmerk in diesem Rahmenkonzept wird auf den Aufbau einer funktionierenden Notstromversorgung in Kritischen Infrastrukturen gelegt.

Für Einrichtungen mit Staats- und Regierungsfunktionen auf Bundesebene ist eine spezifizierte Anforderung auf der Grundlage der oben genannten Leitfäden bereits formuliert worden.

Die Umsetzung wird derzeit unter der Federführung des BMI mit den übrigen Ministerien abgestimmt. Eine Klärung hinsichtlich der Art und des Umfangs der Verpflichtung von privatwirtschaftlichen Unternehmen zur Umsetzung der Anforderungen steht noch aus. Als denkbare und zu prüfende Instrumente zur Verankerung von Forderungen zum Risiko- und Krisenmanagement sowie zur Notfallplanung stehen sicherlich die Vorsorge- und Sicherstellungsgesetze zur Verfügung.   

Aktuell wird bereits das Ernährungssicherstellungs- und –vorsorgegesetz überarbeitet und die Grundlage für das Wassersicherstellungsgesetz präzisiert: Zur Sicherung einer ausreichenden Ernährung wurden in der Vergangenheit staatlich finanzierte Lager mit Getreide, Reis, Hülsenfrüchten, Vollmilchpulver und Kondensmilch angelegt und in regelmäßigen Abständen gewälzt. 

Die Lager können als praktische Umsetzung bzw. Ergänzung der gesetzlichen Grundlage, also des ursprünglichen Ernährungsnotfallvorsorgegesetzes und des Ernährungssicherstellungsgesetzes, gesehen werden. Aktuelle Ergebnisse aus Projekten zur Ernährungsnotfallvorsorge wie dem Forschungsprojekt NeuENV^[2] zeigen auf, dass die Vorratshaltung neu aufgestellt werden sollte. 

In einigen Ländern wird die Vorratshaltung über eine Erweiterung der Lagerhaltung in den Lebensmittelunternehmen realisiert. Andere Länder lagern essfertige Verpflegungspakete ein. Auch in Deutschland wird die Frage gestellt, ob Getreide, Reis und Hülsenfrüchte alleine die richtige Wahl darstellen. Lebensmittel dieser Art müssen vor Verzehr aufwendig zubereitet werden. 

Eine Lösung für Deutschland könnte eine Kombination aus den drei Wegen sein, mit noch festzulegender Mengenverteilung. Auch wenn eine Erweiterung der Lagerhaltung in Lebensmittelunternehmen über die Mittel der zivilen Verteidigung finanziert würde, käme bei Realisierung doch ein zusätzlicher logistischer und organisatorischer Aufwand auf diese Unternehmen zu.  

Eine ähnliche Entwicklung zeigt sich in der Wassersicherstellung. Auch hier werden derzeit die Grundlagen für ein neues Wassersicherstellungsgesetz diskutiert. Ein erster Konzeptentwurf zur Trinkwassernotversorgung, der fachlichen Grundlage zur Modernisierung des Wassersicherstellungsgesetzes, liegt im BBK bereits vor. Das in Zeiten des Kalten Krieges aufgebaute Notbrunnensystem soll nach diesem Konzept beibehalten werden. Es weist allerdings eine Versorgungslücke auf, die über mobile Aufbereitungs- und Verteilkapazitäten geschlossen werden soll. 

In den Aufbau und den Betrieb solcher Kapazitäten würden Wasserversorger mit eingebunden bzw. würden dort vorhandene Kapazitäten in die Umsetzung der Konzeption einfließen. Zusätzlich wäre es sinnvoll, im Rahmen der zivilen Verteidigung auch für die öffentliche Wasserversorgung Anforderungen an das Risiko- und Krisenmanagement sowie die Notfallplanung festzuschreiben. 

Die Vorarbeiten hierzu hat das BBK in Teilen bereits geleistet: Seit 2016 liegt ein Leitfaden zur Sicherheit der Trinkwasserversorgung^[3] vor. Dieser basiert auf den Erkenntnissen aus einem Pilotprojekt, in das Wasserversorger, Gesundheitsämter und Vertreter der Gefahrenabwehr in einem Landkreis eingebunden waren. Ein zweiter Leitfaden des BBK zur Notfallplanung in der Wasserversorgung ist in Planung.

In zahlreichen anderen Bereichen der Konzeption Zivile Verteidigung können Anforderungen auf Kritische Infrastrukturen zukommen. Viele dieser Anforderungen bestehen aber auch schon in dem althergebrachten System der zivilen Verteidigung. Beispielhaft dafür stehen die folgenden zwei Themenfelder: 

Im Rahmen des Verkehrsleistungsgesetzes können Betreiber von Verkehrsinfrastruktureinrichtungen beispielsweise zu Leistungspflichtigen werden. Sie müssen im Ereignisfall auf Anforderung Verkehrs- oder Transportkapazitäten zur Verfügung stellen. 

Im Rahmen des Objektschutzes werden nach derzeitiger Einschätzung zunehmend auch von den Infrastrukturbetreibern zu beauftragende private Sicherheitsdienste zum Einsatz kommen.

Die Notfallplanung hinsichtlich eines lang anhaltenden und großräumigen Stromausfalls findet in der Konzeption Zivile Verteidigung besonderes Augenmerk. Im Rahmen der Erstellung eines Gesamtkonzeptes zur Notstromversorgung wird in einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe derzeit ein Lösungsweg zur langfristigen Treibstoffversorgung erarbeitet. 

Diese ist Grundvoraussetzung für das dauerhafte Funktionieren von Notstromaggregaten. In die Gespräche zur Treibstoffversorgung sind Vertreter der Mineralölbranche mit ihrer Expertise eingebunden. Ergebnis der Gespräche soll eine Empfehlung für Länder, Kreise und Kommunen sein. Die Umsetzung der in der Empfehlung enthaltenen Vorschläge wird maßgeblich auf Kreis- und kommunaler Ebene erfolgen. Betreiber Kritischer Infrastrukturen sollten in diese Umsetzung eingebunden werden und können davon profitieren. Dies betrifft insbesondere die prioritäre Versorgung mit Treibstoff im Ereignisfall.

Fazit und Ausblick

Die Konzeption Zivile Verteidigung kann als konzeptionelles Dach zur Modernisierung der zivilen Verteidigung verstanden werden. Die Erarbeitung des Unterbaus der Konzeption Zivile Verteidigung und die Umsetzung der Maßnahmen daraus erfolgt in den kommenden Jahren. Betreiber Kritischer Infrastrukturen sind zum einen in die Erarbeitung des Unterbaus eingebunden. Zum anderen werden mit der Modernisierung der zivilen Verteidigung auf Betreiber Kritischer Infrastrukturen auch neue Anforderungen zukommen. 

Grundsätzlich kann davon ausgegangen werden, dass sich die zivile Verteidigung mehr als in der Vergangenheit auf die Kapazitäten der Kritischen Infrastrukturen abstützen wird. Dies setzt die Etablierung einheitlicher Strukturen und Abläufe im Risiko- und Krisenmanagement voraus. Nach jetziger Einschätzung werden Anforderungen hierzu auch im gesetzlichen Regelwerk der zivilen Verteidigung verankert. Eine abschließende Einschätzung aller Anforderungen, die auf Kritische Infrastrukturen zukommen werden, kann zu diesem Zeitpunkt allerdings noch nicht getroffen werden. Dieses Bild wird sich erst im Verlauf der kommenden Jahre mit der Ausgestaltung und Umsetzung der Feinkonzeption der zivilen Verteidigung klären. 

^[1] BMI, “Schutz Kritischer Infrastrukturen - Basisschutzkonzept“, 

Link: https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/publikationen/themen/bevoelkerungsschutz/kritis-leitfaden.pdf?__blob=publicationFile&v=4 BMI, „Schutz Kritischer Infrastrukturen, Risiko- und Krisenmanagement, Leitfaden für Unternehmen und Behörden“

^[2] Link: http://www.sicherheit-forschung.de/news/15_12_21_neuenv_ws.html

^[3] BBK, “Sicherheit der Trinkwasserversorgung, Teil 1 Risikoanalyse“, Link: https://www.bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/BBK/DE/Publikationen/Praxis_Bevoelkerungsschutz/Band-15_Praxis_BS_Trinkwasserversorgung.pdf?__blob=publicationFile