16.01.2023 •

Die Konzeption Zivile Verteidigung

Auf neue und komplexe Situationen vorbereitet sein

B. Lakenmacher, B. Stahlhut

Binnenschiff vor der Festung Ehrenbreitstein
B. Stahlhut

Die Bundesregierung hat sich für die Legislaturperiode 2021 bis 2025 vorgenommen, die Konzeption „Zivile Verteidigung“ strategisch neu auszurichten. Im Koalitionsvertrag von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP wird dazu festgestellt, dass neben der nationalen und der europäischen Resilienz-Strategie zukünftig Grundlagen für Bevorratung, Notfallreserven oder den Einsatz von freiwilligen Helferinnen und Helfern notwendig seien.

Zivile Verteidigung

Als die noch aktuelle Konzeption Zivile Verteidigung (KZV) im Sommer 2016 der Öffentlichkeit vorgestellt wurde, lebten wir, so wissen wir heute, in einer anderen zeitlichen Epoche. 

Vielfach waren bundeseigene Strukturen und Einrichtungen der Zivilen Verteidigung abgebaut worden und auch der Begriff Zivile Verteidigung war in den Innenbehörden kaum mehr als eine Bezeichnung auf dem Türschild oder im Organigramm.

Zuvor war die Wehrpflicht mit Beschluss des Deutschen Bundestages ausgesetzt worden, und zwar aufgrund der weithin entspannten sicherheitspolitischen Lage. Konkret hieß es im Gesetzesentwurf (Deutscher Bundestag, Drucksache 17/5239 vom 23.03.2011): „Insbesondere vor dem Hintergrund der dauerhaft veränderten sicherheits- und verteidigungspolitischen Lage sind die mit gesetzlichen Pflichtdiensten verbundenen Grundrechtseingriffe nicht mehr zu rechtfertigen.

Dadurch wurde auch die zivile Verteidigung in ihrer Bedeutung weiter reduziert.

Zwischenschritt 2016

Im Sommer 2016 legte dann die damalige Bundesregierung das „Weißbuch 2016 zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr“ vor. Eine Welt in Unruhe wurde beschrieben und man konnte die Feststellung vernehmen, dass selbst in Europa Frieden und Stabilität keine Selbstverständlichkeit mehr seien.

Als Herausforderungen für die deutsche Sicherheitspolitik wurden schon zu diesem Zeitpunkt auch Angriffe aus dem Cyber- und Informationsraum und Faktoren betrachtet, die gesellschaftlich, zu Unrecht wie wir heute wissen, belächelt und nicht ernst genug genommen wurden: Die Gefährdung der Sicherheit der Rohstoff- und Energieversorgung, Pandemien und Seuchen sowie der Klimawandel. 

Es folgte daraus die direkte Forderung, dass Staat, Wirtschaft und Gesellschaft ihre Widerstands- und Resilienzfähigkeit erhöhen müssten, um Deutschlands Handlungsfreiheit zu erhalten und sich robust gegen Gefährdungen zur Wehr setzen zu können.

Vor diesem Hintergrund wurde eine umfassendere Ausrichtung der nationalen Sicherheitsvorsorge vorgesehen, die insbesondere Schutzziele fortlaufend identifizieren und anpassen sollte, die Planungen zur zivilen Verteidigung (Aufrechterhaltung der Staats- und Regierungsfunktionen, Zivilschutz, Versorgung, Unterstützung der Streitkräfte) mit dem Ziel vorantreiben sollte, Verfahren der Krisenbewältigung zu harmonisieren und einen gesamtgesellschaftlichen Dialog zu den Erfordernissen künftiger Sicherheitsvorsorge initiieren sollte.

Konzeption Zivile Verteidigung (KZV)

Zuallererst ist herauszustellen, dass die KZV der zuvor skizzierten Bedrohungseinschätzung des Weißbuches 2016 folgt, das einen Schwerpunkt auf das veränderte Sicherheitsumfeld und die daraus folgenden Herausforderungen für die Landes- und Bündnisverteidigung legt. Insgesamt wurde davon ausgegangen, dass die Wechselwirkungen von innerer und äußerer Sicherheit weiter zunehmen werden.

Wenn sich dann die Fachplanungen der Bundesressorts im Bereich der Zivilen Verteidigung auf Bedrohungen durch den Einsatz konventioneller Waffen (auch Massenvernichtungswaffen und ihre Trägersysteme), CBRN-Gefahren, Cyber-Angriffe und den Ausfall oder die Störung von Kritischen Infrastrukturen konzentrieren, dann sind zumindest die letztgenannten Punkte auch von Relevanz für die nachgeordneten föderalen Ebenen.

Eine besondere Rolle im Zivil- und Katastrophenschutz kommt dabei dem ehrenamtlichen Engagement der BürgerInnen zum Schutz der Mitmenschen zu. Die lange Tradition zur Mitwirkung in den Hilfsorganisationen und öffentlichen Einrichtungen stellten dabei, so die Einschätzung, ein einzigartiges Instrument der Bürgerbeteiligung dar, bei dem die Leistungen freiwillig, kostenlos und verbindlich für die Aufgabe der staatlichen Daseinsvorsorge zur Verfügung gestellt würden.

Zu Recht wurde aber auch darauf hingewiesen, dass mit Blick auf die demographische Entwicklung auf Dauer ein Rückgang der verfügbaren ehrenamtlichen Einsatzkräfte und damit der Leistungsfähigkeit des ehrenamtlich getragenen Systems der nicht-polizeilichen Gefahrenabwehr nicht auszuschließen sei. 

Der Stärkung und Förderung des ehrenamtlichen Engagements im Sinne einer qualifizierten Mitwirkung in den Strukturen des Zivil- und Katastrophenschutzes kommt damit eine besondere Bedeutung zu.

Schutzziele der KZV

In unserem Kontext ist es abschließend von Bedeutung, dass die KZV für alle staatlichen Organe und Verwaltungen strategische Schutzziele vorsieht, die diese in eigener Verantwortung verfolgen müssen. Diese sind: Die Sicherstellung der organisatorischen Handlungsfähigkeit, die Sicherstellung der personellen Handlungsfähigkeit, die Gewährleistung der Kommunikationsfähigkeit, die Sicherstellung der technischen Betriebsfähigkeit und die Gewährleistung der Unterbringung und des Schutzes des Personals. Für den Fall der Aufgabe des Dienstsitzes, so heißt es an späterer Stelle, sind Vorkehrungen zu treffen, um die Aufgabenwahrnehmung einer Behörde an einen anderen, geschützteren Platz (Ausweichsitz) verlagern zu können. 

Dazu treten strategische Schutzziele, die sich aus dem staatlichen Schutzauftrag für das Leben und die körperliche Unversehrtheit (Grundgesetz Artikel 1 Absatz 2 Satz 1) und der Pflicht zur Daseinsvorsorge nach dem Sozialstaatsprinzip (Grundgesetz Artikel 20 Absatz 1) ergeben. Hier sprechen wir über die Sicherstellung des Überlebens der Bevölkerung, bzw. der/des Einzelnen und über den Erhalt der Funktionsfähigkeit der lebens- und verteidigungswichtigen Einrichtungen und Anlagen.

Es bewahrheitet sich der Satz „Wir haben kein Erkenntnisproblem, wir haben ein Umsetzungsproblem!“

Eskalationsstufen

Das wird auch unterstrichen durch den vorhandenen Rechtsrahmen auf der Bundesebene. Aus juristischer Perspektive ist nämlich das „Was-passiert-dann?“ im Falle einer militärischen Bedrohung umfassend geregelt. 

Das beginnt mit dem sogenannten Verteidigungsfall, der, durch Bundestag und Bundesrat festgestellt, auch die Wehrpflicht wieder aufleben lassen würde. Dies setzt zwingend voraus, dass das Territorium der Bundesrepublik Deutschland angegriffen würde. Dies greift nicht, wenn Deutschland „lediglich“ Kriegspartei würde.

Die Eskalationsstufe darunter ist der Spannungsfall, den man auch als Vorstufe zum Verteidigungsfall sieht. Dieser kann in einer schwerwiegenden außenpolitischen Situation oder gar Krise ausgelöst werden, ist im Grundgesetz nicht definiert und bisher noch nie ausgerufen worden.

Die nächstniedrigere Eskalationsstufe ist der Zustimmungsfall, der auch als „leiser Spannungsfall“ bezeichnet wird. Hier werden nicht alle Sicherstellungsgesetze entsperrt, sondern nur eine vom Bundestag festgelegte Auswahl.

Letztlich bleibt noch der Bündnisfall. Hier ist die militärische Beistandspflicht angesprochen, die sich insbesondere im Artikel 5 des NATO-Vertrages niederschlägt. Statt der Parlamente entscheidet hier die Exekutive, also die Regierung. 

Zeitenwende

Nach dem Zwischenschritt im Jahre 2016, der militärisch zur Einleitung verschiedener Trendwenden und zivil zur Fokussierung auf die Warnung und die Selbsthilfefähigkeit der Bevölkerung, die Bearbeitung von Referenzszenarien und zu Arbeiten an den Rahmenrichtlinien für die Gesamtverteidigung aus dem Jahre 1989 führten, sind wir im Jahre 2022 wieder ein Stück weiter. Leider nicht im positiven Sinne.

Vielmehr ist der Krieg am 24.02.2022 nach Europa zurückgekehrt und wir erleben derzeit die umfassendste Krise seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland und den Beginn einer neuen Zeitepoche, in der Frieden und Sicherheit in Europa keine Selbstverständlichkeit mehr sind und verteidigt werden müssen. Die Bürgerinnen und Bürger können dies nahezu mit Händen greifen. Gleichzeitig sind die Auswirkungen und Folgen der Corona-Pandemie nach wie vor präsent und fordern uns in vielen Belangen – menschlich, sozial, organisatorisch und wirtschaftlich.

Kriegsfolgen und Vertreibung, aber auch die Auswirkungen der Corona-Pandemie und die Hochwasserlagen des letzten Jahres haben schonungslos verdeutlicht, wo die Grenzen des derzeitigen friedensmäßigen Systems des Bevölkerungsschutzes liegen. In Fällen einer vollständig zerstörten Verkehrs-, Strom-, Wasser- und Abwasserinfrastruktur sind die konventionellen Maßnahmen des Katastrophen- und Bevölkerungsschutzes nur sehr bedingt wirksam.

Die Corona-Pandemie und auch die Hochwasserereignisse in Nordrhein-Westfalen und in Rheinland-Pfalz haben offenbart, dass schon friedensmäßige Krisen und Katastrophen und deren Auswirkungen künftig weitereichender betrachtet werden müssen als bisher. Für neue und komplexere Herausforderungen bedarf es innovativer und ressourcenübergreifender Denkansätze.

Die wachsende Verwundbarkeit der modernen Infrastruktur und die Ressourcenabhängigkeit moderner Gesellschaften bieten vielfältige Angriffspunkte. Ein effektiver Bevölkerungsschutz bedarf heute anderer Rahmenbedingungen als noch vor zwei oder drei Jahrzehnten.

Klimawandel

Zur Zeitenwende gehört auch die obligatorische Einbeziehung des Klimawandels und seiner zu erwartenden Folgen. Für uns ist die Bewahrung der Schöpfung ein wesensprägendes Ziel, das den schonenden Umgang mit den natürlichen Ressourcen gebietet und die Weiterentwicklung des Staatswesens zu einem klimaneutralen Dienstleistungs- und Industrieland erforderlich macht. Für die Anforderungen an einen effektiven Schutz der Bevölkerung hat diese Zielsetzung grundlegende Bedeutung, da hierzu notwendige Prozesse die Komplexität der kritischen Infrastruktur hinsichtlich der Versorgungsleistungen mit Strom, Gas und Wärme im Zuge der Energiewende weiter erhöhen. 

Saubere Luft, sauberes Wasser und intakte Böden werden in der Zukunft wesentliche Ressourcen sein, die von sicherheitspolitischem Interesse sind. Diese komplexen und übergreifenden Anforderungen an den Bevölkerungsschutz müssen in eine Gesamtkonzeption für eine ganzheitliche Zivile Verteidigung stets einbezogen werden.

Gesundheitssicherstellungs- und Vorsorgegesetz (GSVG)

Im Sinne einer solchen Gesamtkonzeption ist es dann nur logisch, dass die bisher 13 Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze in der Bundesrepublik Deutschland, die z.B. die Bereiche Energie, Ernährung, Wasser, oder Verkehr regeln, auch um ein Gesundheitssicherstellungs- und Vorsorgegesetz (GSVG) ergänzt werden.

Insbesondere, da sich Gesundheitskrisen, die z.B. durch eine Pandemie, aber auch durch einen terroristischen Anschlag, durch Ausfall von Ressourcen der kritischen Infrastruktur oder durch einen militärischen Konflikt hervorgerufen werden, in ihren erwartbaren Auswirkungen als so bedeutend darstellen, dass Maßnahmen der Sicherheitsvorsorge auch für eine nachhaltige und vollumfassende Gesundheitsversorgung greifen müssen.

Insgesamt ist eine gesetzliche Grundlage zu schaffen, die eine Verknüpfung der betroffenen Politikfelder zu einem integrierten und sektorenübergreifenden Hilfeleistungssystem vorsieht und sowohl präventives Agieren, Vorhalten von Reserven, wie auch zeitgerechtes und abgestimmtes Krisenmanagement auf allen Ebenen ermöglicht. Dabei kommt es darauf an, den Zugriff auf die knappen personellen und materiellen Ressourcen eines nach ökonomischen Gesichtspunkten optimierten Gesundheitssystems im Alltag im Sinne der Sicherung einer staatlichen Grundfunktion durch zielgerichtetes, gesamtstaatliches Handeln situationsgerecht zu steuern.

Regelbasierte Ordnung und Sicherheit

Die Erfahrungen zeigen, dass Krisenlagen Institutionen und deren standardisierte Strukturen und Prozesse häufig vor große Herausforderungen stellen. Der Exekutive kommt in diesen Situationen besondere Verantwortung zu. Sie ist es, die das operative Krisenmanagement gestaltet. Wirkungsvolle Krisenbewältigung setzt jedoch auch Vertrauen der Bevölkerung in die politische Entscheidungsebene und ihre legitimierten Organe voraus. 

In diesem Zusammenhang sind verlässliche Informationen und nachvollziehbare Bewertungen einer Krisenlage für die Bevölkerung essentiell. Dies betreffen insbesondere auch die Wirkung und die Verantwortung der Medien und sozialer Netzwerke. Die „klassischen“ Krisenstäbe kommen hier an ihre Grenzen. Es erscheint zunehmend notwendig auch hier eine Kaltstartfähigkeit in Form eines dauerhaften „Krisen- und Lageelements“ vorzuhalten, das jederzeitige Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit der Exekutive sicherstellt und die Bevölkerung dauerhaft informiert.

In der parlamentarischen Demokratie darf die Bewältigung von Krisenlagen jedoch nicht allein die Aufgabe der Exekutive sein. Sie unterliegt der (besonderen) parlamentarischen Begleitung und Kontrolle. 

Schlussfolgerungen

Der Bevölkerungsschutz und damit die Zivile Verteidigung sind in Anbetracht der neuen Gefahrenlagen weiterzudenken. Ein bewaffneter Konflikt ist auch auf deutschem Staatsgebiet nicht mehr undenkbar. Unser Land kann geostrategisch betroffen sein.

Ziel ist dabei, den Bevölkerungsschutz flächendeckend zu erhalten und auf mögliche bewaffnete, komplexe und hybride Krisensituationen vorzubereiten. Hierbei soll die Resilienz gestärkt und der Selbstschutz und die Warnung der Bevölkerung verbessert werden. 

Es ist notwendig, eine in Krisensituationen ressortübergreifende Zusammenarbeit mit Ausbildung einer durchgängig strukturierten Krisenbewältigungsstruktur zu sichern, die eine Kaltstartfähigkeit aufweist. Singulär agierende konventionelle Krisenstäbe können den heutigen komplexen und hybriden Bedrohungslagen nicht adäquat begegnen.

Neben dem Schutz von Leib und Leben sowie dem Schutz von Sachwerten im Katastrophenfall und im Fall eines bewaffneten Konflikts, ist die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung besonders zu betrachten. Es ist zu prüfen, ob eine (zusätzliche) gesetzliche Regelung für bestimmte Krisenlagen im Gesundheits- und Pflegebereich im Sinne eines vorsorgenden und bereits im Alltag ansetzenden Gesundheitssicherstellungs- und Vorsorgegesetzes notwendig ist. 

Bei künftigen Entwicklungen und gesetzlichen Vorhaben sollte insbesondere in den Bereichen Energie, Digitalisierung, Gesundheit, Verkehrsinfrastruktur und Landwirtschaft ein „Krisen-Check“ etabliert werden, um deutlich zu machen, ob bzw. in welchem Ausmaß Auswirkungen auf das System des Bevölkerungsschutzes bzw. der Zivilen Verteidigung zu erwarten sind.

Und letztlich: Wenn Abschreckung und Verteidigungsfähigkeit die Grundpfeiler der militärischen Verteidigung sind, dann müssen eine wehrhafte Demokratie und eine wirksame Gefahrenabwehr und Vorsorge die zivilen Antipoden sein. Die strategische Neuausrichtung der KZV ist das Bohren eines dicken und harten Brettes.


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