Keine Krisenbewältigung ohne Bevölkerung

Im Bevölkerungsschutz ist das höchste Schutzgut der Mensch. Alle Maßnahmen, die ein Krisenstab umsetzt, zielen direkt oder indirekt auf den Schutz der Bevölkerung ab. Paradoxerweise sind es aber gerade die bereits vorhandenen Erkenntnisse zur Bevölkerung sowie deren aktiver Einbezug in einer Lage, die immer noch zu wenig Beachtung im Krisenmanagement finden.

Verschiedene Krisen und Katastrophen, wie die Corona-Pandemie, das Hochwasser in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz sowie die gegenwärtige Energiemangellage zeigen immer wieder den Stellenwert der Bevölkerung in der Krisenbewältigung. Das aktive und prosoziale Verhalten der Bevölkerung, z. B. in Bezug auf die Einhaltung der Hygienemaßnamen während der Pandemie oder das derzeitige strom- und gassparende Verhalten, haben einen maßgeblichen Einfluss auf die Krisenentwicklung. Wenn aufbauend auf diesen Ressourcen das Wissen über Bevölkerungsverhalten als Grundlage für Entscheidungen des Krisenmanagements genutzt werden und die Krisenbewältigung insgesamt stärker als Kooperation verstanden wird, kann die Krisenbewältigung noch effektiver gelingen.

Aber wie kann die Bevölkerung mit ihren unterschiedlichen Ressourcen und Bedarfen in ihrer großen Vielfalt erfasst und das Wissen darüber für einen Krisenstab aufbereitet und nutzbar gemacht werden? Eine Möglichkeit ist ein Lagebild Bevölkerungsverhalten. Denn mithilfe von Lagebildern lassen sich komplexe Sachverhalte übersichtlich darstellen und ein besseres Situationsbewusstsein schaffen.

Im Referat „Psychosoziales Krisenmanagement“ im Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) ist das Projekt „Lagebild Bevölkerungsverhalten für ein effektives staatliches Krisenmanagement (LB BevV)“ angesiedelt, mit dem Ziel ein anschlussfähiges Lagebild Bevölkerungsverhalten zu konzipieren und in das Gesamtlagebild zu integrieren.

Definition Bevölkerungsverhalten

Als übergeordneter Begriff beschreibt Bevölkerungsverhalten im Krisenmanagement das Verhalten und Erleben von Menschen hinsichtlich der Risikowahrnehmung, Vermeidung, Vorsorge und Bewältigung von Krisen und Katastrophen. Unter Bevölkerungsverhalten werden hier (anders als in der Psychologie üblich) nicht nur das beobachtbare Verhalten, sondern auch kognitive, emotionale, motivationale sowie soziale Prozesse verstanden.

Im allgemeinen Sprachgebrauch wird häufig von „der Bevölkerung“ gesprochen. Es ist jedoch zu beachten, dass sich eine Gesellschaft aus unterschiedlichen Individuen und Bevölkerungsgruppen zusammensetzt und damit auch das Verhalten der Bevölkerung in der Regel eine erhebliche Varianz aufweist. Das Bevölkerungsverhalten auf individueller, sozialer und gesellschaftlicher Ebene wird von verschiedenen Faktoren und Rahmenbedingungen beeinflusst. Soziodemografische Merkmale (Alter, Geschlecht etc.) spielen ebenso eine Rolle wie die Sozialstruktur eines Gebietes (Bildung, Migrationsgeschichte, Einkommen). Dies beinhaltet soziale Dynamiken und Handlungsfähigkeiten von sozialen Gruppen und Individuen.

Im Bevölkerungsschutz wird das Bevölkerungsverhalten vor allem im Zusammenhang mit der Vorbereitung auf und der Bewältigung von Krisen und Katastrophen betrachtet. Ziel ist es nicht nur, das Verhalten der Bevölkerung beschreiben und erklären, sondern auch Wahrscheinlichkeiten über zukünftige Verhaltensweisen und -muster benennen zu können, vorhandene gesellschaftliche Ressourcen zu erfassen und Unterstützungsangebote vorzubereiten. Besonderes Augenmerk gilt der Identifizierung all jener Faktoren, die einen unterstützenden Einfluss auf die Bewältigungskompetenz im Hinblick auf Krisen haben.

Das Lagebild Bevölkerungsverhalten

Unabdingbar für die Lageübersicht von Krisenstäben sind regelmäßige Lagebilder. Ein Lagebild beinhaltet lagerelevante Informationen, die aufbereitet, (visuell oder schriftlich) dargestellt und bewertet werden (Zinke und Hofinger 2016). Besonders in Bezug auf den Informationsaustausch und die Entscheidungsfindung hinsichtlich geeigneter Maßnahmen in komplexen Lagen kommt Lagebildern eine herausragende Bedeutung zu, um ein gemeinsames Verständnis und damit ein gemeinsames mentales Modell unter den Akteuren im Krisenmanagement zu schaffen.

In Krisen und Katastrophen werden sozialwissenschaftliche Erkenntnisse bisher noch unzureichend in die Lagebilder im Krisenmanagement mit eingebunden. Das Lagebild Bevölkerungsverhalten zielt darauf ab, fundierte Erkenntnisse über die Be­­völkerung darzustellen, sodass Krisenstäbe die Situation der Bevölkerung besser einschätzen können und anhand von ge­­sicherten Erkenntnissen Entscheidungen treffen können. Folgende Bestandteile sind in dem Lagebild Bevölkerungsverhalten enthalten, das das BBK zurzeit entwickelt und zur Verfügung stellt:

• Informations- und Unterstützungsbedarfe
• Wissen und Risikowahrnehmung
• Akzeptanz der Maßnahmen des Krisenmanagements
• Resilienz der Bevölkerung und Selbsthilfe/-schutz-­Kompetenzen
• Vertrauen in das Krisenmanagement

Abgrenzung des Lagebilds Bevölkerungs­verhalten vom Psychosozialen Lagebild

Das Lagebild Bevölkerungsverhalten unterscheidet sich in Ausrichtung und Zielsetzung sowie Datenintegration und Abstraktionsniveau in nicht unerheblichem Maße von einem Psychosozialen Lagebild und dessen Nutzung in der Einsatzpraxis der Psychosozialen Notfallversorgung (PSNV).

Während das Lagebild Bevölkerungsverhalten mit einem großflächigeren gesamtstaatlichen Blick primär auf der Bundes- und Landesebene angesiedelt ist, kommt das Psychosoziale Lagebild insbesondere auf der operativ-taktischen Ebene in den Kommunen zur Anwendung. Letzteres wird im Sinne der Lagefeststellung für eine sachgerechte Einsatzplanung in der Praxis durch den/die Leiter:in PSNV bzw. den/die Fachberater:in PSNV genutzt. Für die PSNV-Führungskräfte stellt das Psychosoziale Lagebild als Führungsmittel ein wichtiges Instrument für die Entscheidungsfindung und einen zielgerichteten Ressourceneinsatz dar.

Das Psychosoziale Lagebild beinhaltet Lageinformationen wie z. B. Betroffenenanzahl und -gruppen, spezifische Belastungsfaktoren und Ableitung von einsatztaktischen bzw. operativen PSNV-Maßnahmen. Mittels einer möglichst vollständigen Bedarfs­ermittlung sowie Führung und Koordinierung der PSNV-Einsatzkräfte ist es das Ziel, angemessene PSNV-Strukturen sowie psychosoziale Maßnahmen umzusetzen, die angepasst sind an die Bedarfe und Bedürfnisse der Betroffenen.

Mit Blick auf die zuvor skizzierte Struktur und Ausrichtung des Lagebilds Bevölkerungsverhalten geht dieses mit seinem gesamtgesellschaftlichen Ansatz sowie den weitaus umfassenderen Aspekten von Lagebewusstsein, Vertrauen, ereignisspezifisches Verhalten, Bewältigungskompetenzen wie bspw. Spontanhelfende etc. weit über ein Psychosoziales Lagebild hinaus. Gleichwohl kann das Psychosoziale Lagebild als integraler Bestandteil des Lagebilds Bevölkerungsverhalten angesehen werden. Insbesondere für den Teilaspekt „Informations- und Unterstützungsbedarfe“ kann es mit seinem Fokus auf betroffene Bevölkerungsgruppen - bei einer entsprechenden Abstraktion hinsichtlich größerer Gruppen und soziale Dynamiken auf der Bundes- und Landesebene - einen fundamentalen Beitrag im Sinne einer Entscheidungsgrundlage für das staatliche Krisenmanagement liefern.

Informations- und Datenquellen

Lagebilder basieren auf der Auswertung von verschiedenen Daten und Informationen, auf deren Grundlage Entscheidungen getroffen werden. Menschen sowie ihr Verhalten und Handeln sind stark von individuellen Voraussetzungen, Möglichkeiten und Erfahrungen geprägt. Um ein möglichst umfassendes und repräsentatives Bild der Bevölkerung zu erstellen, ist die Wahl und die Qualität der verwendeten Informationen und Daten von besonders großer Bedeutung. Nur so kann dazu beigetragen werden, falschen Annahmen über das Verhalten der Bevölkerung und deren Bedarfe und Ressourcen vorzubeugen. Mögliche ­Kriterien, die zur besseren Einschätzung der Qualität einer Quelle helfen können, sind z. B.:

• Aktualität: Zeitpunkt und die Dauer der Datengewinnung
• bis zur Veröffentlichung.
• Kritikalität und Relevanz: Bedeutung und Verständlichkeit der Informationsquelle und der Daten zur Erstellung eines Lagebildes Bevölkerungsverhalten.
• Vertrauen und Objektivität: Vertrauenswürdigkeit und Objektivität der Informationsquellen und damit einhergehend die Wissenschaftlichkeit der Erhebungsmethoden.

Dabei gibt es aber grundsätzlich verschiedene Möglichkeiten, Daten zu erheben und zu nutzen. So stehen bereits vor einer Lage vielfältige wissenschaftliche Erkenntnisse hinsichtlich möglichen Bevölkerungsverhaltens aus der Katastrophenforschung, aus vergangenen Ereignissen, aber auch Daten und Statistiken zu soziodemographischen und -ökonomischen Strukturen in den betroffenen Gebieten zur Verfügung. Neben allgemeinen Lageinformationen gibt es weiterhin Daten, die während einer Lage erhoben, analysiert und integriert werden können, wie etwa Informationen bezüglich betroffener Bevölkerungsgruppen, Selbsthilfeaktivitäten oder besondere Informations- und Unterstützungsbedarfe. Weitere Daten können z. B. aus folgenden Quellen stammen:

• Befragungen, Erhebungen und Studien
• Rückmeldung aus psychosozialen Einsatzbereichen ­(Anlaufstellen, Krisenhotlines etc.)
• Vernetzung mit anderen Akteuren (Feuerwehr, ­Rettungsdienst, Sozialamt, Jugendamt etc.)
• Medienanalyse (redaktionelle und soziale Medien)

Um aus diesen Daten Erkenntnisse in Bezug auf das Verhalten, die Reaktionen oder Stimmungen ableiten zu können, müssen diese Daten ausgewertet, in Zusammenhang gesetzt und entsprechend für die Entscheider:innen aufbereitet werden. Viele der genannten Daten und Datenquellen liegen bereits vor und sind für Krisenstäbe nutzbar. Besonders Studien, die z. B. Bevölkerungsbefragungen durchführen, eignen sich gut, da sie ihre erhobenen Daten selbst auswerten und die Erkenntnisse öffentlich zur Verfügung stellen (bspw. COSMO – COVID-19 Snapshot Monitoring).

Bisherige Lagebilder im Projekt LB BevV (zur Corona-Pandemie, Krieg in der Ukraine und Energiemangellage)

Das o. g. BBK-Projekt „Lagebild Bevölkerungsverhalten für ein effektives staatliches Krisenmanagement“ (LB BevV) hat ein Lagebild Bevölkerungsverhalten konzipiert und erstellt dieses regelmäßig seit Dezember 2021. Dabei wurde das Lagebild Bevölkerungsverhalten zunächst in Bezug zur Corona-Pandemie erstellt, ab März 2022 zum Krieg in der Ukraine und seit August 2022 zur Energiemangellage. Das Lagebild Bevölkerungsverhalten wird bereits verschiedenen Bedarfsträgern zur Verfügung gestellt.

Während der Erstellung der Lagebilder zu den unterschiedlichen Lagen fielen besonders die Unterschiede im Vorhandensein öffentlich zugänglicher repräsentativer Daten auf. Während der pandemischen Dauerlage wurden für die Lagebilderstellung hauptsächlich drei Langzeitstudien genutzt, die durch ihre regelmäßigen Erhebungen zahlreiche Trends, Tendenzen und Entwicklungen – bspw. zur Impfbereitschaft – dargestellt haben. Solche Studien und ereignisbezogene Daten z. B. zur Risikowahrnehmung standen für die Erstellung des Lagebilds zum russischen Angriffskrieg auf die Ukraine nur begrenzt zur Verfügung. Aus diesem Grund wurde innerhalb des Projekts LB BevV ein Meinungsforschungsinstitut beauftragt, um eine repräsentative Studie mit regelmäßigen Erhebungen von Daten zum Bevölkerungsverhalten in Deutschland durchführen zu lassen. Diese Umfrage wird seither regelmäßig durchgeführt und je nach Lage angepasst, aktuell an die Energiemangellage. Dabei werden aktuell Fragen zu den folgenden Themen erhoben:

1. Sorgen in Bezug auf die Energieversorgung

2. Getroffene Vorkehrungen und Maßnahmen in Bezug auf die Energieversorgung

3. Information zur aktuellen Energiesituation

4. Zufriedenheit mit dem Krisenmanagement der Bundesregierung.

Die Ergebnisse der Erhebungen sind einsehbar unter: https://www.bbk.bund.de/DE/Themen/Krisenmanagement/Lagebild/Bevoelkerungsverhalten/bevoelkerungsverhalten_node.html

Die durch das BBK beauftrage Erhebung erfolgt per Telefon, wobei die befragten Personen nach einem systematischen Zufallsverfahren ausgewählt werden. Die Größe der Stichprobe ist mit ca. 1000 Befragten repräsentativ, die Zusammensetzung jedoch optimierbar: Menschen, die z. B. aufgrund von Sprachbarrieren nicht teilnehmen (können), werden ausgeschlossen. Dies muss grundsätzlich bei allen nicht-mehrsprachigen Datenerhebungen zum Bevölkerungsverhalten berücksichtigt werden. Das macht umso deutlicher, dass es fundierter Konzepte bedarf, um eine möglichst repräsentative Stichprobe zu erreichen. Andernfalls liefern die Daten zwar wichtige Anhaltspunkte, weisen aber teilweise blinde Flecken auf.

Aufbau des Lagebilds Bevölkerungsverhalten

Der Aufbau des Lagebilds ist über die unterschiedlichen Lagen hinweg stets gleichgeblieben, um so einen höheren Wiedererkennungswert zu gewährleisten und eine schnellere Erfassung des Lagebilds zu ermöglichen. Das Lagebild Bevölkerungsver­halten beginnt zunächst mit einer Zusammenfassung der wichtigsten Informationen. Anschließend werden Erkenntnisse zu den folgenden drei Themenschwerpunkten dargestellt (s. Abb. 1):

1. Wissen und Risikowahrnehmung

2. Akzeptanz der Maßnahmen

3. Resilienz und Vertrauen

Zur besseren Visualisierung werden weitere wissenschaftlich erhobene Daten im Anschluss daran in Form von Diagrammen dargestellt. Aber was folgt aus den Erkenntnissen, die die Datenlage zur Verfügung stellt? Um den Mehrwert der Daten deutlich zu machen, werden abschließend Folgerungen gezogen und Maßnahmen formuliert, die dem Krisenmanagement auf Basis der Daten empfohlen werden: eine Interpretationsleistung, die einiger Expertise bedarf.

Untenstehend ein Ausschnitt aus dem Lagebild Bevölkerungsverhalten, welches am 13.10.2022 erstellt wurde.

Bei Lagebildern handelt es sich um Momentaufnahmen, weshalb die regelmäßige Erstellung von großer Bedeutung ist. Nur so kann sichergestellt werden, dass die sich ändernden Bedarfe und Ressourcen der Bevölkerung mit einbezogen und die Maßnahmen stets angepasst werden können.

Mit der (Weiter-)Entwicklung und anschlussfähigen Integration des Lagebilds Bevölkerungsverhalten in das Krisenmanagement sollen künftig neue Perspektiven, bessere Datenlagen und validierte Maßnahmenempfehlungen die Verantwortlichen bei der Bewältigung von Krisen und Katastrophen unterstützen. Somit kann das Lagebild Bevölkerungsverhalten einen wesentlichen Beitrag für ein effektives Krisenmanagement als gesamtgesellschaftliche, interdisziplinäre und ebenenübergreifende Aufgabe liefern.