Quo vadis LÜKEX?

Im Johannesevangelium wird Jesus von Petrus gefragt: „Domine, quo vadis? – Herr, wohin gehst Du?“ Die Frage nach dem Weg, der Verbindung vom aktuellen Aufenthalt zu einem künftigen Ziel sowie der Art und Weise des Erreichens dieses Ortes, sollte regelmäßiger Bestandteil und eine immer wiederkehrende Prüfung des eigenen Vorgehens sein.

In den letzten Wochen gab es einige Publikationen, in denen der Eindruck vermittelt wurde, es gäbe derzeit sehr viele profunde Wegweiser, die wüssten, wohin der Weg die Übungs­serie LÜKEX (Länder Übergreifende Krisenmanagementübung/EXercise) führen sollte und welche Meilensteine sowie Weggefährten einzubeziehen wären. Es wurde von einer großangelegten Terrorabwehrübung im November 2018 berichtet, davon, dass erstmals die Bundeswehr und das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) in den Kreis der Übenden eintreten würden, von Mutmaßungen zur Auslegung von Prüfbitten, die die IMK an den Bund gerichtet hatte und von vielen weiteren verwirrenden Halbwahrheiten.

Bereits seit dem Jahre 2004 werden vom Bundesministerium des Innern strategische Krisenmanagementübungen (LÜKEX) für Führungskräfte der unterschiedlichen Verwaltungsebenen und von Unternehmen initiiert. Bis zum Jahre 2013 waren es sechs Übungen zu unterschiedlichen Szenarien (2004 großflächiger Stromausfall, 2005 Fußball-WM -Großveranstaltungen, 2007 Influenza-Pandemie, 2009 Terroranschläge, 2011 Cyber-­Attacken – nationale IT-Übung, 2013 Bio-Terrorismus). Eine für das Jahr 2015 geplante Übung zu einer Sturmflut wurde im Einvernehmen zwischen Bund und Ländern vor dem Hintergrund der Flüchtlingssituation im Herbst 2015 abgesagt.

Anfänglich war es eine Herausforderung, die vielen Akteure, die für ein gesamtstaatliches Krisenmanagement benötigt werden (Kommunen, Kreise, Länder, Bundesministerien und Behörden des jeweiligen Geschäftsbereichs, Vertreter der Wirtschaft und Wissenschaft, Organisationen und Verbände), für die Idee einer ressort- und länderübergreifenden Krisenmanagementübung auf administrativ-politischer Ebene und unter Federführung des Bundes zu gewinnen.

Es war der konsequent auf Partnerschaft angelegte Ansatz des „Projektes LÜKEX“, der die Bereitschaft der unterschiedlichen Akteure beförderte, eigene Planungen, Strukturen und Verfahren offenzulegen und sich aktiv in den gemeinsamen zweijährigen Prozess der Planung (Konzeption), Übungsvorbereitung, Übungsdurchführung und -auswertung (Evaluation) einzubringen. Das Vertrauen aller Beteiligten beruhte darauf, gemeinsam abgestimmte Szenarien und Übungsziele zu definieren, eigene Strukturen und Verfahren sowie die Fähigkeiten zum wirkungsorientierten gesamtstaatlichen Zusammenwirken zu überprüfen und nach einem offenen, aber vertrauenswahrenden Evaluierungsprozess aufgetretene Schwachstellen beseitigen zu können. Darüber hinaus war eine einvernehmlich abgestimmte Presse- und Öffentlichkeitsarbeit ebenso Teil des gemeinsamen Prozesses.

Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK), eine Behörde im Geschäftsbereich des BMI, ist mit der Koordination der Planung, Vorbereitung, Durchführung und Auswertung der jeweiligen Übungen beauftragt. Je nach ausgewähltem Szenario wird es dabei durch Fachbehörden anderer Ressorts unterstützt. Die beteiligten Übungspartner richten eigenständige Projektgruppen im eigenen Verantwortungsbereich ein, um die stringente Zusammenarbeit und den fachlichen Austausch sicherstellen zu können.

Das jeweilige Thema für eine strategische Übung wird auf der Grundlage einer umfassenden Lagebeurteilung und Risikobewertung zwischen den Ressorts der Bundesregierung im Ressortkreis Nationales Krisenmanagement bestimmt. Entscheidungshilfen für die Auswahl können u. a. Risiko-, Gefährdungs- bzw. Schwachstellenanalysen von Sicherheits- und/oder Fachbehörden, Gefahrenberichte von Expertengremien, Sicherheitskonzepte für sicherheitsrelevante Anlässe (z. B. bevorstehende Großveranstaltungen) aber auch Erkenntnisse bzw. Lageberichte realer Krisenlagen sein. Maßgebend für den abschließenden Entscheidungsvorschlag für die Hausleitung des Bundesministeriums des Innern sind die Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer möglichen nationalen Krisenlage und das zu erwartende Schadensausmaß.

So wurde die Zusammenarbeit der Krisenstäbe routinierter, Redundanzen für verschiedene Systeme geschaffen, Melde- und Berichtsverfahren überarbeitet, zentrale Koordinationsplattformen und -angebote installiert und Beratungsgremien neu ausgerichtet.

Die gemeinsame Bearbeitung der jeweils ausgewählten Themen für die Übungen hat u. a. dazu geführt, dass bereits in der jeweiligen Planungs- und Vorbereitungsphase Netzwerke entstanden sind, Planungen übergreifend optimiert wurden und oft auch die Schnittstellen der täglichen Zusammenarbeit neu ausgerichtet werden konnten. Zugleich wurden Fortbildungsangebote unterbreitet und Erkenntnisse, die in der Übungsvorbereitung, -durchführung und -auswertung gewonnen werden konnten, in Planungen sowie Aus- und Fortbildung aufgenommen.

Die Aktualität und Sachgerechtigkeit der ausgewählten Szena­rien wurde vielfach von realen Entwicklungen bestätigt. Das Szenario der ersten LÜKEX im Jahre 2004 befasste sich ein Jahr vor dem Schneechaos im Münsterland und acht Jahre vor dem ­Erscheinen des Bestsellers „Blackout“ mit einem großflächigen und langanhaltenden Stromausfall in zwei Ländern. Gerade diese Übung konnte nachhaltig zur Sensibilisierung für eine solche Lage beitragen und hat eine Vielzahl von langfristig angelegten Planungen ausgelöst. Die LÜXEK 2007 trug wenige Jahre vor der Influenza-Pandemie im Jahre 2009 dazu bei, dass die nationalen Planungen optimiert und das Zusammenwirken der Akteure erprobt wurde.

Und auch das Thema der aktuell für 2018 geplanten Übung zu einer Gasmangellage und deren Folgen hat sich als sachgerecht erwiesen, wie die großflächigen Auswirkungen, bis hin zum ausgerufenen Energienotstand in Italien, nach der Explosion in einer österreichischen Verteilerstation (der zentralen Drehscheibe für die Verteilung von Erdgas in Europa) im Dezember 2017 aufzeigte. Beübt wird im November eine Gasmangellage in Teilen Deutschlands vor dem Hintergrund einer längeren Kälteperiode. 

Der erste Übungstag soll sich vordringlich dem energiewirtschaftlichen Krisenmanagement widmen, und am zweiten Übungstag werden die Belange des Bevölkerungsschutzes im Mittelpunkt stehen. Im Zuge der Bewältigung möglicher Lagen ist es denkbar, dass auch die Bundeswehr im Rahmen des geltenden verfassungsrechtlichen Rahmens zur Amtshilfe nach Artikel 35 GG bei Naturkatastrophen und schwere Unglücksfälle im Rahmen des Übungsgeschehens angefordert werden kann. Eine entsprechende Vorfestlegung hierzu gibt es jedoch nicht. 

Im Übrigen sind das Bundesministerium der Verteidigung und die Bundeswehr ohnehin bisher an jeder LÜKEX beteiligt gewesen. In Ergänzung der bisherigen Planungen wird das BMI in den nächsten Wochen gemeinsam mit den Übungspartnern prüfen, ob und wie einem Wunsch der IMK entsprochen werden kann, ein Teilszenario im Bereich von IT-Angriffen aufzunehmen.

Die LÜKEX 2020 wird sich, wie die Übung im Jahre 2011, mit der Reaktion auf Cyberangriffe und Aspekten der IT-Sicherheit befassen. Zur Vorbereitung der LÜKEX 2020 wird das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe im Februar 2018 eine Projektgruppe unter Einbindung des BSI und Beteiligung des Nationalen Cyber- Abwehrzentrums einrichten und mit der Übungsplanung beginnen. Die Federführung für die Entwicklung des IT-Szenarios für die LÜKEX 2020 im Sinne des IMK-Beschlusses obliegt dabei dem BSI. So wie es bereits im Jahre 2010 und 2011 bei der Vorbereitung der letzten nationalen IT-Übung der Fall war.

Fazit

Im Gesamtkonzept der gesamtgesellschaftlichen Krisenvorsorge kommt der nationalen Krisenmanagement-Übungsserie LÜKEX eine herausgehobene Bedeutung zu. Sie rundet die Vielzahl der auf allen Ebenen und in allen Sektoren durchgeführten Übungen ab und belegt zugleich, dass auch in einem föderalen System ein effizientes, gesamtstaatlich abgestimmtes Handeln möglich ist. Durch die erfolgreiche Einbindung der politisch-administrativen Ebene wird verdeutlicht, dass Krisenmanagement in Staat und Wirtschaft nicht nur bei der Bewältigung realer Ereignisse im Focus der Chefetagen steht. Die zweijährige Vorbereitung der Übung, die Durchführung und vier Monate dauernde Evaluierung der strategischen Krisenmanagementübungen waren und sind immer auch Elemente der strategischen Vorausschau. 

Es wurden mögliche zukünftige Szenarien und die Schlussfolgerungen für die jeweilige Handlungsfähigkeit der beteiligten Bereiche sowie deren Zusammenwirken entwickelt. Zu einer weitere Verbesserung des „Systems LÜKEX“ würde ein nachhaltiger Umgang mit den Ergebnissen der Übung bei einzelnen Akteuren führen.

Mit der Aufnahme der Übungsreihe in das Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz im Jahre 2009 wurde die gesetzliche Voraussetzung für eine Verstetigung dieses nationalen Übungsformats und zugleich die Verpflichtung für eine angemessene Ressourcenvorsorge im BBK geschaffen.

Die breite Vereinnahmung der Übung durch verschiedene Interessenkreise hebt hervor, dass dieses Format zwischenzeitlich akzeptiert und geschätzt wird. Für die Zukunft wird es wichtig sein, den bewährten und immer wieder angepasste Prozess der Übungsgestaltung mit sachgerechte Strukturen und Ressourcen zu hinterlegen.

Der Artikel gibt die persönliche Auffassung des Autors wieder.