Das nationale Krisenmanagement in Deutschland

Man stelle sich vor, es wäre Krieg in Deutschland. Das ist sicherlich keine angenehme Überlegung. In der dritten Corona-Welle kommen jedoch unweigerlich viele bedrückende Gedanken auf – warum also nicht auch dieser? Man stelle sich also vor, es wäre Krieg in Deutschland und die Landesverteidigung wäre föderal organisiert. Analog zur aktuellen Krise wären auch in diesem Fall die Reaktionen der Bundesländer höchst unterschiedlich: Berlin könnte aus Kostengründen nichts zur Landesverteidigung beisteuern, Niedersachsen stellt Truppen in spätestens zwei Wochen bereit, Thüringen will sich da nicht reinziehen lassen und Bayern hat generalmobil gemacht.

Corona und Krieg?

Dieser Vergleich kann nicht funktionieren – ein Vorbehalt, der eher damit zu tun hat, dass wir den Begriff "Krieg" in Deutschland allgemein ungern nutzen, als mit der Unzulässigkeit des Vergleichs. Sowohl im Krieg als auch in nationalen Krisen ist es Aufgabe des Staates, unter anderem das nach Artikel 2 Abs. 2 GG verbriefte Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit zu verteidigen. In beiden Fällen bestehen aktuelle Gefahren für die Bevölkerung, die mit verschiedenen Maßnahmen (Landesverteidigung, Pandemiebewältigung) abgewehrt werden sollen. Analytisch spielt der Auslöser einer Gefahr keine Rolle, es sind vielmehr die Prinzipien der militärischen oder zivilen Gefahrenabwehr von Bedeutung: Sie müssen einheitlich, zentral koordiniert und schnell vollzogen werden.

Wären SARS-CoV-2 oder seine Varianten noch etwas ansteckender oder hätten noch etwas häufiger einen schweren oder tödlichen Verlauf: Wir hätten den Kampf gegen das Virus längst verloren. In so einem Szenario bliebe keine Zeit für die Kanzlerin, sich mit den Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten der Bundesländer zu treffen, um ein Vorgehen auszuhandeln, es gäbe auch keinen Raum für Alleingänge oder Sonderwege.

Die im Folgenden aufgeführten Problembereiche müssen dringend in Deutschland bearbeitet werden, um aus der aktuellen Krise zu lernen und sie (und kommende Krisen) besser bewältigen zu können. Das sind wir auch all jenen schuldig, die ihr Leben oder ihre Gesundheit durch Covid-19 verloren haben.

Föderalismus ist potentiell tödlich

Seit einem Jahrzehnt habe ich mit Hunderten von Studierenden und Fachleuten aus allen Bereichen der Gefahrenabwehr aus dem gesamten Bundesgebiet diskutiert, was in Deutschlands Krisenmanagement und Gefahrenabwehr verbessert werden muss. Ein immer wiederkehrendes Ergebnis war: Die fehlende Einheitlichkeit ist ein wesentliches Problem, das eine unüberschaubare Menge an sekundären Problemen nach sich zieht.

Als beispielsweise das neue Berufsbild des Notfallsanitäters bzw. der Notfallsanitäterin per Bundesgesetz geschaffen wurde, gingen 16 Bundesländer an die Arbeit, um eigene Ausbildungsvorgaben zu definieren und es mussten 16 Landesrettungsdienstgesetze angepasst werden. Aber damit nicht genug: Bereits beim Überqueren der Grenze von einem Landkreis zum nächsten hat man es häufig mit unterschiedlichen Rettungsdienstsystemen zu tun und weiß als Patient gar nicht, ob man im Notfall Medikamente vom Rettungsdienstfachpersonal erhalten wird oder nicht.

Ebenso unsinnig ist die weiterhin bestehende Trennung zwischen dem Zivilschutz des Bundes, zuständig im Kriegsfall, und dem Katastrophenschutz der Bundesländer, zuständig für alle nicht-militärischen Krisen. Es spielt keine Rolle, ob es einen politischen Grund für Schäden gibt (wie im Krieg) oder ob diese durch ein Naturereignis entstanden sind. Diese Segmentierung unserer Kräfte und Potentiale ist nicht nachvollziehbar, unter Umständen sogar fatal.

Die Abstimmung zwischen Bundesebene und den Bundesländern öffnet darüber hinaus Tür und Tor für parteipolitische Profilierung, die einer schnellen, einheitlichen und konsequenten Lösung im Weg steht. Dabei ergibt sich durch Artikel 74 Abs. 1 Nr. 19 gerade im Pandemiefall eine rechtliche Voraussetzung für eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Das System verteilter Kompetenzen im Krisenmanagement scheint jedoch derart eingefahren, dass hiervon bis zur Bundesnotbremse mehr als ein Jahr lang kein Gebrauch gemacht wurde.

Ungezählte Behörden müssen immer wieder neue, eigene Lösungen entwickeln, was eher einer Beschäftigungstherapie denn einem gelungenen Krisenmanagement gleicht. Gleichzeitig haben wir es mit unterschiedlichster materieller und personeller Ausstattung zu tun, beispielsweise in den Gesundheitsämtern, was die Lage weiter verkompliziert.

Es ist ein ehernes Gesetz der Gefahrenabwehr: Wenn mehrere Einheiten einer Ebene an einem Einsatz beteiligt sind, übernimmt eine höhere Ebene die Leitung. Und: Es gibt eine gemeinsame, abgestimmte Strategie. Das ist bei jedem Großbrand so und wird oft bis hinauf auf die Ebene der Landesregierungen realisiert. Nur danach verliert es sich im Nirvana. Und so kann es dazu kommen, dass die Menschen in einem Bundesland bereits in einem Lockdown saßen, während wenige Kilometer entfernt die Menschen noch in der Öffentlichkeit ihr Eis genießen konnten.

Handlungsfähig durch Einheitlichkeit

Was wäre nun zu tun, um unseren Staat in Krisen handlungsfähiger zu machen? Auf den Punkt gebracht müssen wir mindestens im Krisenmanagement (und eigentlich auch in anderen Bereichen, z. B. der Bildung) diesen folkloristischen Föderalismus, der an die deutsche Kleinstaaterei im Heiligen Römischen Reich erinnert, gänzlich abschaffen.

Es braucht ein durchgängiges und einfaches Prinzip von unten nach oben: Immer, wenn mehr als zwei Gebietskörperschaften von einer Krise betroffen sind, übernimmt konsequent die nächsthöhere Ebene die Leitung und Koordination. Dieses Prinzip könnte prinzipiell bis auf die Ebene der Europäischen Union realisiert werden.

Dabei ist auch das oft vorgebrachte Argument nicht relevant, dass die lokalen Instanzen ja die Lage vor Ort am besten kennen und daher am zielgerichtetsten handeln können. Dies kann zu einem gewissen Grad weiter so bestehen. Die lokalen Instanzen haben aber meist nicht ausreichende Ressourcen (daher heißt es "Krise" oder "Katastrophe"); gleichzeitig fehlt meist der nötige Gesamtüberblick und die koordinierte Abstimmung über alle Ebenen.

Das für alle unteren Ebenen weisungsbefugte Krisenmanagement muss in Deutschland auf der Bundesebene angesiedelt sein, die spätestens dann die Leitung übernimmt, wenn zwei Bundesländer betroffen sind. Hier besitzt Deutschland bereits eine geeignete Einrichtung, die es zu stärken und auszubauen gilt: Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK).

In der Corona-Krise wurde dieses Amt verschiedentlich für seine angebliche Inaktivität gescholten. Der Grund dafür liegt aber nicht in Unfähigkeit oder Unwillen, sondern in den unterschiedlichen Zuständigkeiten von Bundesregierung, Bundesressorts und Bundesländern. Daher muss die Trennung von Zivilschutz (Bund mit dem BBK) und Katastrophenschutz (Länder) aufgegeben werden, genauso wie die Trennung von Sicherstellungsgesetzen (Krieg) und Vorsorgegesetzen (Frieden). Pandemiepläne und Rettungsdienst müssen bundesweit einheitlich und verbindlich aufgestellt werden. Insgesamt gilt es, alle Bereiche des staatlichen Krisenmanagements und der staatlichen Gefahrenabwehr zu vereinheitlichen. Der Feuerwehrmann in Flensburg muss mit dem Hilfeleistungs-Löschfahrzeug der Feuerwehr München genauso selbstverständlich umgehen können, wie die Notfallsanitäterin aus dem Saarland ad hoc in Sachsen einen Rettungswagen besetzen können sollte.

Aktivierbare Ressourcen

Neben dem Aspekt der Einheitlichkeit, die für ein nationales Krisenmanagement so fundamental ist, ist die Ganzheitlichkeit des Krisenmanagements entscheidend. Was zunächst nach alternativer Medizin klingt, wäre nur eine konsequente Umsetzung des international gebräuchlichen Katastrophenmanagement-Zyklus, bestehend aus Vorbeugung, Vorbereitung/Vorsorge, Bewältigung und Wiederaufbau. Diese Phasen müssen eng verzahnt sein und übergreifend gedacht werden. Auf diesem Weg lässt sich in allen Phasen auch die Notwendigkeit einer Mitwirkung der Bevölkerung sichtbar machen: Wird nur über die Beschaffung neuer Hochglanz-Fahrzeuge oder futuristischer Drohnen berichtet (= staatliche Bewältigung), etabliert sich bei den Menschen schnell der Eindruck eines "Die-Machen-Das-Schon". Das verleitet zum bequemen Zurücklehnen, eine Position, aus der heraus man sich ungern plötzlich im Alltag einschränken lassen möchte.

Die am meisten vernachlässigte Phase des Katastrophenmanagements ist daher auch die Vorsorge. Einerseits betrifft dies die Bevölkerung, die auf die meisten Krisen völlig unvorbereitet ist. Andererseits betrifft es den Staat: Genauso wie ein Gesundheitssystem kann auch das Krisenmanagementsystem nicht nur auf Grundlage wirtschaftlicher Überlegungen geplant werden. Krisenmanagement bedarf stets unwirtschaftlicher Redundanzen, stets der Mobilisierbarkeit von Ressourcen. Es ist schließlich das zentrale Kennzeichen einer Krise, dass eine Überforderung vorherrscht: Es gibt zu wenig Personal, Intensivbetten, Masken, Desinfektionsmittel usw.

Diese Engpässe haben uns zu Beginn der Pandemie vollkommen überrascht, obwohl eine Bevorratung ein Grundpfeiler krisensicherer Systeme ist. Wir brauchen für das Gesundheitssystem und das Krisenmanagement deutlich mehr als die geplanten bundesweiten Lagerstätten sowie mobilisierbare Ressourcen, wie dies vor 1990 bereits realisiert war (z. B. aktivierbare Behelfskrankenhäuser). Der Grund war damals ein befürchteter Dritter Weltkrieg, aber auch in einer Pandemie hätten uns die Ressourcen von damals, heute unschätzbare Dienste geleistet.

Das gilt im Übrigen besonders für den Bereich Personal: Wir benötigen dringend die allgemeine Dienstpflicht für junge Frauen und Männer. 100.000 bis 200.000 zusätzliche Menschen, die in Krankenhäusern, Altenpflegeeinrichtungen, Impfzentren und Hilfsorganisationen unterstützen und das geschundene Fachpersonal entlasten, wären in der aktuellen Lage eine wesentliche Unterstützung.

Alle Phasen des Krisen- und Katastrophenmanagements müssen letztlich aus einer Hand kommen und nicht über Dutzende Zuständigkeiten in den Verwaltungen verteilt sein. Und sind sie es doch, dann muss ein Krisenmanagement quer zu allen Ressorts laufen, als übergreifende Querschnittsaufgabe, als permanente Stabsfunktion bei den politischen Entscheidungsträgern.

Das übergreifende Denken muss auch auf die wissenschaftliche Betrachtung von Krisen übertragen werden. Aktuell befinden wir uns keineswegs in einer rein virologischen oder epidemiologischen Krise. Das Krisenhafte ergibt sich vielmehr aus dem gesellschaftlichen (und politischen) Umgang mit dem Infektionsgeschehen, den Erkrankungen und der Krisenbewältigung. Der Verlauf der Krise ist beispielsweise eng gekoppelt an die gesellschaftlichen Entscheidungen daran, wie unser Gesundheitssystem bisher gestaltet war oder welche Maßnahmen wir zur Pandemiebekämpfung wählen. Dies ist keine Naturkatastrophe, wie Christian Drosten sagt, sondern in erster Linie eine Sozialkatastrophe.

Daher müssen viel mehr wissenschaftliche Disziplinen prominent zu der Bewältigung beitragen. Dies war bereits Realität: Die auf Anregung des Physikers Werner Heisenberg 1951 gegründete Schutzkommission beim Bundesminister des Innern. Dabei handelte es sich um ein eigentlich gesetzlich vorgeschriebenes (§ 19 ZSKG), interdisziplinäres Gremium von Wissenschaftlern, die die Politik in Bezug auf aktuelle und zukünftige Gefahren beraten haben. 2015 wurde die Schutzkommission aufgelöst. Was vor sechs Jahren Wahnsinn war, ist heute umso mehr als solcher zu bezeichnen. Zitat aus dem vierten und letzten Gefahrenbericht von 2011 bezüglich zukünftiger Pandemien: "Die hohe Erkrankungsrate hätte nicht nur Auswirkungen auf das Gesundheitssystem, sondern auch massive negative Folgen für die Wirtschaft." Und weiter: "Zudem würden die benötigten Ressourcen wie medizinische Geräte, Verbrauchsmaterial, Medikamente etc. rasch erschöpft sein." Da waren Menschen am Werk, die ihr Geschäft verstanden haben.

Interdisziplinarität bis hin zur Transdisziplinarität in der wissenschaftlichen Beschäftigung mit Krisen und Katastrophen könnte auch verhindern, andere Krisen aus den Augen zu verlieren. Diese gehen nämlich weiter: Der Klimawandel manifestiert sich immer stärker, der Ausfall Kritischer Infrastrukturen kann uns jederzeit treffen, Terrorismus und Hass erscheinen in immer neuen Gesichtern und gefährden unsere Demokratie.

Genauso wie nun alles hektisch auf die Virusbekämpfung ausgelegt ist, wird es bald genauso kopflos um eine andere Gefahr gehen, obwohl wir jetzt schon wissen, was da alles kommen kann.

Langfristige Strategie

Aus diesem Grund muss ein Krisenmanagement langfristig und strategisch angelegt sein. Dies gilt auch in Bezug auf die Kommunikation mit der Bevölkerung. Sei es teilweise der Dynamik der Lage geschuldet, so bleibt die Salamitaktik, scheibchenweise von einem Bund-Ländertreffen zum nächsten zu stolpern, dennoch die Todsünde der Krisenkommunikation: Es verunsichert, schürt Zweifel und Misstrauen.

Dabei wäre der Sommer 2020 ideal gewesen, einen state-of-the-art-Kommunikationsprozess mit den verschiedenen Bevölkerungsgruppen durchzuführen. Zentral wären in diesem Kontext Partizipation und die Möglichkeit, alle Ängste, Sorgen und Kritiken äußern zu dürfen und gemeinsam einen gesellschaftlichen Weg zu vereinbaren. Alle Bedenken sollten gehört werden, aber auch alle  Menschen in die Pflicht genommen werden, an den Lösungen mitzuarbeiten.

Damit kehren wir abschließend an den Anfang dieses Artikels zurück. Selbst im Verteidigungsfall steht ein demokratischer Prozess im Mittelpunkt: Der Bundestag, mindestens jedoch der Gemeinsame Ausschuss, stellt nach Art. 115a GG den Verteidigungsfall fest. Es wurde also eine starke demokratische Kontrolle in die unübersichtlichen Situation des Krieges eingebaut. Das sollten wir uns auch in einer Pandemie und vergleichbaren Krisen leisten. Statt der Ministerpräsidentenrunde sollten alle Maßnahmen im deutschen Parlament diskutiert und gegebenenfalls geändert oder begrenzt werden, denn eines bleibt unerlässlich: Es muss in vielen Fällen schnell gehandelt werden. Dazu muss die Bundesregierung die Kompetenz haben, Sofort-Maßnahmen landesweit umzusetzen. Die letztliche Bestätigung muss aber durch das Parlament oder ein Not-Parlament erfolgen. Auf diesem Wege würde eine größere demokratische Legitimierung der Maßnahmen erreicht, für die es auch in der Bevölkerung deutlich mehr Zuspruch geben dürfte.

Der Autor stellt mit diesem Artikel seine höchstpersönliche Meinung dar.