Fliegen auf einer Wellenlänge

Seit der Neuregelung der Luftverkehrsordnung (LuftVO) im April 2017 sind Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS) für den Betrieb von Drohnen im Bevölkerungsschutz erstmals von Erlaubnisvorbehalten und Verboten ausgenommen. Hierzu wurde in CP 2/2017 S.4 f. ausführlich berichtet. Für die praktische Anwendung fehlte es jedoch bisher an einheitlichen Umsetzungsregelungen.

Wie lassen sich eine optimale Einsatzorganisation und Einsatzdurchführung mit anderen Organisationen gestalten? Welche Anforderungen sollten an eine umfassende Ausbildung zum Drohnensteuerer gestellt werden? Welche rechtlichen Rahmenbedingungen gelten für den Betrieb der Geräte und wie kann ein verantwortungsvolles Risikomanagement erfolgen? Auf diese und weitere Fragen geben die „Empfehlungen für Gemeinsame Regelungen zum Einsatz von Drohnen im Bevölkerungsschutz“ Antworten, die in rund anderthalbjähriger intensiver und engagierter Zusammenarbeit von über 50 Expertinnen und Experten aus dem Bevölkerungsschutz und der Luftfahrt erarbeitet und auf breiter Basis abgestimmt wurden.

Die Empfehlungen stehen seit Juni 2019 auf der Webseite des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) unter www.bbk.bund.de/drohnen  zur Anwendung für die Praxis zur Verfügung.

Von der Idee bis zur Erarbeitung

Drohnen – auf diesen Begriff haben sich die beteiligten Akteure für den fliegenden Teil eines unbemannten Luftfahrtsystems verständigt – bieten im Bevölkerungsschutz ein breitgefächertes Anwendungsspektrum. Neben der Luftbildgewinnung über großen und komplexen Schadenslagen, dem Einsatz von Infrarotbild-­Kameras zur Vermisstensuche oder von speziellen Messgeräten für Schadstoffmessungen sind zum Beispiel der Transport von Geräten, Medikamenten bzw. anderen Hilfsmitteln sowie die Verlängerung von Funkstrecken und die Dokumentation des Einsatzes geeignete Anwendungsmöglichkeiten. Drohnen können die Koordinierung der Ereignisbewältigung unterstützen und so maßgeblich zur Rettung von Menschenleben beitragen.

Dies wurde anlässlich der neuen LuftVO erstmals auf einem Workshop im Juni 2017 zum Thema „Drohnen im Bevölkerungsschutz“ auf Einladung des damaligen Bundesinnenministers, Dr. Thomas de Maizière, von hochrangigen Vertreterinnen und Vertretern der anerkannten Hilfsorganisationen, der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW), der Feuerwehren und der Politik, Wissenschaft und Verwaltung diskutiert. Insbesondere wurde erörtert, wie die neue Rechtslage nebst ihren Befreiungen für BOS im Einzelnen umzusetzen ist, um künftig gemeinsame und flächendeckende Drohneneinsätze sicher und effektiv durchzuführen.

Der Verordnungsgeber geht davon aus, dass BOS die Prüfung aller Rahmenbedingungen für die sichere Durchführbarkeit des Flugbetriebs in eigener Verantwortung ausreichend sicherstellen können, ohne dass es der Einschaltung der zuständigen Landesluftfahrtbehörde bedürfte. Dazu zählt insbesondere die Prüfung der luftfahrtrechtlichen, datenschutzrechtlichen und haftungsrechtlichen Bestimmungen sowie eine Risikobewertung. Darüber hinaus sind in der LuftVO keine Angaben zur operationellen Umsetzung enthalten. Da alle Anwender in den BOS hier vor den gleichen Fragestellungen stehen, formulierten nahezu alle Teilnehmenden der Veranstaltung den Bedarf an gemeinsamen Ausbildungs-, Einsatz- und Betriebsstandards.

Die Ministerveranstaltung war damit der Auftakt für die ab Herbst 2017 vom Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) initiierte Erarbeitung der „Empfehlungen für Gemeinsame Regelungen zum Einsatz von Drohnen im Bevölkerungsschutz“. An der Erarbeitung haben vorrangig Vertreterinnen und Vertreter der folgenden Behörden und Organisationen mitgewirkt:

• Arbeiter-Samariter-Bund Deutschland e. V.
• Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Berufsfeuerwehren in der Bundesrepublik Deutschland
• Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe
• Bundesanstalt Technisches Hilfswerk
• Bundespolizei
• Deutsche Flugsicherung GmbH
• Deutsche Gesellschaft zur Rettung Schiffbrüchiger
• Deutsche Lebens-Rettungs-Gesellschaft e. V.
• Deutscher Feuerwehrverband e. V.
• Deutsches Rotes Kreuz e. V.
• Johanniter-Unfall-Hilfe e. V.
• Malteser Hilfsdienst e. V.

Es fanden zahlreiche Beratungen und Abstimmungen der Beteiligten im Plenum sowie in spezialisierten Arbeitsgruppen statt, welche zu den Themen Einsatz und Taktik, Technik, Ausbildung und Recht sowie Koordinierung der Arbeiten tagten. Die Arbeitsgruppen haben jeweils die rechtlichen und fachlichen Besonderheiten des Drohneneinsatzes im Bevölkerungsschutz herausgearbeitet und für das Gesamtdokument vorbereitet. Die Länder waren über den Ausschuss für Feuerwehrangelegenheiten, Katastrophenschutz und zivile Verteidigung (AFKzV) sowie über dessen Projektgruppe Feuerwehrdienstvorschriften (PG FwDV) eingebunden. Gesteuert wurde der Prozess von einer Lenkungsgruppe unter Vorsitz des BMI aus mandatierten Vertreterinnen und Vertretern der Hilfsorganisationen, des Deutschen Feuerwehrverbands, der Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Berufsfeuerwehren, des BBK und THW sowie der Bundespolizei.

Nur dank des außerordentlichen Fachwissens und Engagements aller Beteiligter, insbesondere auch aus dem Ehrenamt, ist es gelungen, innerhalb von kurzer Zeit ein abgestimmtes Ergebnis zu erreichen, das jetzt in der Praxis angewendet werden kann.

Ziele der Empfehlungen

Durch die Anwendung der Empfehlungen soll gewährleistet werden, dass die Drohnennutzung durch BOS oder in deren Auftrag bei Einsatzplanung, Betrieb und Nachbereitung, Aus- und Fortbildung sowie Übung nach gleichen Mindeststandards erfolgt und hierbei insbesondere der Flugsicherheit Rechnung getragen wird. Dadurch sollen die Drohneneinsätze im Bevölkerungsschutz flächendeckend und organisationsübergreifend sicherer und effektiver werden.

Die Empfehlungen können zudem einen wertvollen Beitrag dazu leisten, die Zusammenarbeit der unterschiedlichen Akteure gerade in großen und komplexen Schadenslagen zu erleichtern und mögliche Betriebsgefahren beim Einsatz der Geräte zu verringern. Dies auch, indem die Handhabung dieses neuen technischen Einsatzmittels nach gleichen Maßstäben geschult wird. Nur gut ausgebildete und in der Praxis erfahrene Einsatzkräfte können einen sicheren Betrieb der Geräte gewährleisten.

Bei der Erarbeitung des gesamten Dokuments wurde in besonderem Maße auf Zurückhaltung und Verhältnismäßigkeit bei der Nutzung des neuen Einsatzmittels geachtet. Und ähnlich wie in der Straßenverkehrs-Ordnung gilt, dass die „Sonderrechte“ auch hier nur unter gebührender Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgeübt werden dürfen.

Überblick über die Inhalte

Die Empfehlungen gliedern sich in ein Hauptdokument und mehrere Anhänge.

Das Hauptdokument umfasst im Wesentlichen folgende Inhalte:

• Beschreibung von Einsatzmöglichkeiten
• Rechtliche Rahmenbedingungen mit luftrechtlichen, haftungsrechtlichen sowie datenschutzrechtlichen Aspekten, insbesondere Darstellung der Sonderregelungen für BOS nach der LuftVO
• Empfehlungen zum Risikomanagement
• Empfehlungen zum Aufbau der Einsatzorganisation und zur flächendeckenden Einsatzdurchführung
• Empfehlungen für die Ausbildung. Diese ist modular angelegt und gliedert sich in einen Teil A, in dem die grundlegenden Fähigkeiten und erste flugspezifische Kenntnisse erworben werden, und in einen Teil B, der die eigentliche Flugausbildung umfasst. Die konkreten Inhalte von Teil A und B werden in Form von Lehrskizzen dargestellt. Die Anzahl der Unterrichtseinheiten stellen dabei jeweils Richtwerte dar.

Die Anhänge beinhalten ein umfassendes Ausbildungskonzept und Hilfestellungen für die praktische Umsetzung:

• Muster-Ausbildungskonzept zur Ausbildung BOS-eigener Drohnensteuerer
• Beispiel für ein Betriebshandbuch, in dem unter anderem alle Betriebsabläufe festgeschrieben werden können
• Muster-Checklisten zur Vorbereitung, Durchführung und Nachbereitung von Drohnenflügen
• Muster für eine generelle Risikobewertung
• Muster-Flugbücher sowohl für Drohnensteuerer als auch für das Fluggerät
• Schematische Abbildungen.

Die Empfehlungen sind so konzipiert, dass eine unmittelbare Anwendung möglich ist. Bei der Umsetzung in eine konkrete Dienstvorschrift kann es jedoch notwendig sein, einzelne organisationsspezifische Ergänzungen vorzunehmen.

Ausblick

Die Empfehlungen werden von den Beteiligten in einer Erprobungsphase auf den Prüfstand gestellt, um die Interoperabilität und die Anwendbarkeit im täglichen Einsatzgeschehen zu testen.

Seit September 2018 ist nicht mehr der nationale Gesetzgeber, sondern die Europäische Union für die europaweit geltende Regelung der unbemannten Luftfahrt zuständig. Dazu erlässt sie seit Mitte 2019 zahlreiche Durchführungsvorschriften unter anderem zu technischen Anforderungen und zusätzlichen Standards für den sicheren Betrieb. Insgesamt gesehen können diese neuen EU-Regelungen Auswirkungen auf die geltende LuftVO und damit auch auf die beschriebenen Empfehlungen haben.

Sowohl die Erkenntnisse aus der Erprobungsphase wie auch aus den Neuerungen auf EU-Ebene können daher zu gegebener Zeit zu einer Aktualisierung der Empfehlungen führen.

Die am Erarbeitungsprozess Beteiligten hoffen, dass durch die „Empfehlungen für Gemeinsame Regelungen zum Einsatz von Drohnen im Bevölkerungsschutz“ jetzt aber fürs Erste der Weg dieser spannenden Technologie für BOS weiter geebnet ist und Drohnen im Bevölkerungsschutz vielleicht schon bald nicht mehr wegzudenken sein werden – wie einst Funkgeräte oder Mobiltelefone. Der Erprobung und Nutzung dieses neuen zukunftsweisenden Einsatzmittels ist dabei viel Erfolg zu wünschen.

Anmerkung der Redaktion: Der Artikel ist auch im Bevölkerungsschutzmagazin III/2019 erschienen.