Pandemische Erkrankungswellen mit zahlreichen Erkrankten und bei gleichzeitig hoher Todesrate stellen für Krisen-/Katastrophenschutz-/Verwaltungsstabe in ihrer Stabsarbeit eine der größten Herausforderungen, um diese i. d. R. unbekannten und auch „unbequemen“ und daher leider viel zu wenig geübten Schadenslagen zu bewältigen, dar.
Das Institut für Wirtschafts- und Sicherheitsstudien FIRMITAS (Witten) hat bereits in den Jahren von 2006 bis 2009, im Nachgang zur „SARS- und Vogelgrippe und den Schweinegrippen-Warnungen 2009“, bundesweit mit Krisenstäben (Verwaltungsstäben) und Einsatzleitungen mehrtägige Pandemielagen über einzelne Phasen der WHO (i. d. R. Übergang von der Phase 5 zu Phase 6) geübt. In speziellen Fällen wurde eine „Influenza-Pandemie“ mit einer Ansteckungsrate von ca. 30 % Erkrankter aller Einwohner einer Region ausgeführt. Diese fand beispielsweise im Kreis- bzw. Stadtgebiet über einen Zeitraum von mehreren Wochen, als Hintergrundszenario für eine Stabsübung zur Überprüfung der Handlungsfähigkeit der jeweiligen Krisenstäbe statt.
Zentrales Übungsthema war vorrangig die Überprüfung der Funktionsfähigkeit der Krisenstabsstruktur und der Stabsarbeit im Allgemeinen, sowie ggf. Empfehlungen zur Optimierung eines Krisenstabsmodells zu entwickeln, die dieser besonderen Schadenslage (Pandemie) Rechnung trägt. Einbezogen in die Krisenstabsübung wurden auch die für Epidemie- oder Pandemiefälle eingerichteten Lagezentren der Kreisgesundheitsämter. Im Rahmen der Übung wurden auch die bestehenden Notfallpläne sowie die auf Kreis-Ebene umgesetzten Empfehlungen der bundesweiten Pandemievorsorgeplanung auf den Prüfstand gestellt.
Definitiv kann man an erster Stelle feststellen, dass das Modell der Krisenstäbe (Katastrophenschutzstäbe) der Kreise und kreisfreien Städte sich als verwaltungsmäßig unterstützender Partner der Einsatzleitung gut bewährt hat.
Voraussetzung war allerdings, dass der Verwaltungsstab über eine quantitativ hinreichende Personaldecke aus erfahrenen Mitarbeitern mit bis zu drei Schichten (als Arbeitseinheiten) verfügte, und dass seine Mitglieder durch vorangegangene Ausbildungen auf ihre besonderen Aufgaben in einer Pandemielage vorbereitet wurden. Es hat sich in nahezu jedem Fall herausgestellt, dass Pandemielagen besondere Anforderungen für die Stabsarbeit bedingen, und das häufig das Personal der wichtigen „Ständigen Mitglieder im Krisenstab“ (Fachberater "SMS") und der „Ereignisspezifischen Mitglieder ("EMS") im Stab nicht schichtfähig ausreicht.
Im deutlichen Unterschied zu anderen Katastrophenlagen (Großschadensereignissen) relativiert sich im Pandemiefall als Aufgabe für die Krisenbewältigung die Rolle der sonst so wichtigen Fachberater von Feuerwehr und Polizei. In einer derartigen Lage konnte z. B. der Fachberater Feuerwehr den Leiter Krisenstab nur im begrenzten Umfang bei der Lagefeststellung, der Prognose zur Entwicklung der Lage sowie der "Planung" unterstützen, da eine andere fachliche Kompetenz gefragt war, über die nur die Vertreter der Gesundheitsbehörden und Hilfsorganisationen (z. B. das DRK et. al.) verfügten. In einigen Fällen nahmen Dezernenten bzw. Fachbereichsleiter für den Bereich "Gesundheit" die Funktion des Krisenstabsleiters selbst wahr, was sich als besonderer Vorteil für die Lageeinschätzung und der Prognose herausstellte.
In Abhängigkeit vom Personalstand der jeweiligen Gesundheitsämter stellte sich auch die Frage, ob zugunsten eines personell starken "Lagezentrums Gesundheit" das Personal im Krisenstab reduziert werden konnte. Im Unterschied zur Bewältigung herkömmlicher Katastrophen-/Schadenslagen, die vom Krisenstab als ggf. zentrale Aufgabe umfängliche Evakuierungsausplanungen vorsehen, ist in einer Pandemielage sehr viel stärker die mögliche eigene Betroffenheit (an der Erkrankungswelle mit eigenen Angehörigen und engen Freunden) als Kriterium für die Leistungsfähigkeit der Stabsmitglieder zu berücksichtigen.
Besonders gefordert wird hierbei die Personalabfrage und die Planung seitens des Leiters vom "Inneren Dienst" (ID), vom Krisenstab (vergleichbar S 1 bzw. VB 1 vom KatS bzw. Verwaltungsstabsmodell) bzw. des Leiters der „Koordinierungsgruppe des Stabes (KGS). Dies umfasst die anfänglichen Abfragen und Überprüfung der physischen und psychischen Leistungsfähigkeit der Stabsmitglieder, ob diese sich selbst noch gesund fühlen und ob in deren familiären Umfeld bereits infizierte/erkrankte Mitglieder existieren.
Eine besondere Schwere stellt die Erkrankung eigener Angehöriger wie Klein-/Kinder sowie der Eltern-/Großelterngeneration dar, die vom Stabsmitglied außerhalb seiner Verwaltungsarbeit mitversorgt werden müssen. Nach einer Studie des DRK ist bei einer Epidemie oder Pandemie mit einem Ausfall von bis zu 60 % der ehrenamtlich agierenden weiblichen Mitarbeiter/innen zu rechnen.
Alle BOS-Organisationen, die auf dem Prinzip der "Ehrenamtlichkeit" aufbauen, dürften damit bei einer langanhaltenden Erkrankungswelle deutlich in ihrer Leistungsfähigkeit beeinträchtigt werden.
Ferner zeigten die Übungen ein „ernüchterndes“ Ergebnis bei der Erträglichkeit von (eigenen) Selbstschutzmaßnahmen auf. Das Tragen von Atemschutzmasken und das Anlegen von Gummihandschuhen über mehrere Stunden, führte bei den Stabsmitglieder schon nach kurzer Zeit zu einer Abkehr von diesen Mitteln. Man bekam unter den Schutzmasken schlecht Luft, das Sprechen, z. B. beim "Lagevortrag" und bei Fachberatungen, stellte besonders für Ungeübte eine starke Beeinträchtigung dar. Die Maske störte im Laufe der Zeit immer mehr, sie lief langsam mit Flüssigkeit voll, was das Atemholen noch weiter erschwerte.
An die Aufnahme von Nahrungsmitteln war selten zu denken, denn dazu hätte die Schutzmaske abgenommen werden müssen und der Schutz des Trägers wäre gleich null gewesen. Brillenträger beklagten ein permanentes Beschlagen der Brillengläser und ein unangenehmes Schwitzen im Gesicht und am ganzen Körper, welches noch durch die Gummihandschuhe (ohne Belüftungsmöglichkeit) und durch die erhöhten Anstrengungen beim Sprechen und Atmen verstärkt wurde.
Bereits nach einer Stunde waren die Finger in den Handschuhen wie welk. Bedenkt man, dass Pandemielagen auch in wärmeren Monaten auftreten können und nicht alle Stabsräume über eine ausreichende gute Klimatisierung (mittels leistungsstarker Klima-/Entfeuchtungsgeräte z. B. in Kelleretagen und "Bunkerbauten") verfügen, dürften sich so die Arbeitsbedingungen für Stabsmitglieder deutlich beeinträchtigt und erschwert haben. Die dadurch sinkende Leistungsfähigkeit des Stabes erforderte frühzeitig einen weiteren Schichtwechsel.
Die Pandemielage wird daher ein deutlich reduziertes Arbeitszeitfenster für die Stabsmitglieder bedingen, was wiederum ein "Mehr" an schichtfähigen Personal bedeutet, welches nicht für alle Krisenstäbe mit der dritten oder anteilig ausgeplanten vierten Schicht zur Verfügung steht. Zu beachten ist aber, dass in einer Pandemielage nicht „rund um die Uhr“ Präsenz in der Stabsarbeit notwendig ist, sondern eine "Morgenlage" und eine "Abendlage" mit entsprechenden Ausplanungsphasen für erforderliche Maßnahmen den Stabsbetrieb bedingen.
In den Übungen wurden z. B. im Rahmen der Morgenlage die jeweils neuesten Daten aus den kreisangehörigen Städten/Gemeinden oder den Stadtbezirken mit den Daten aus der Nachbarschaft und -region abgeglichen. Entwicklungen in der Zu- bzw. Abnahme der Ansteckungs- und Erkrankungsraten und der eingetreten Sterbefälle sowie die Belegungszahlen von Krankenhäusern wie auch Pflegeeinrichtungen wurden neu gewichtet und überprüft.
Dies geschah stets im Austausch mit dem jeweiligen Lagezentrum des Kreisgesundheitsamtes, mit dem ein sehr enger und zeitnaher Kommunikationsaustausch erforderlich war. Anhand dieser Informationen ließen sich in angesetzten fachspezifischen Arbeitsgruppen die jeweils erforderlichen administrativen und organisatorischen Maßnahmen einschließlich entsprechender Handlungsoptionen ausarbeiten, die dann dem jeweiligen Leiter des Krisenstabes zur Entscheidung vorgelegt wurden.
Zum Abend wurden alle Tagesmeldungen zusammengefasst, neu bewertet und in neuen Trends zum weiteren Verlauf der Pandemie im Kreis-/Stadtgebiet analysiert. Dabei wurde besonderen Wert auf die Wirkung von getroffenen Präventionsmaßnahmen gelegt und ein eventuell notwendiger Nachsteuerungsbedarf untersucht.
Während der Nachtarbeitsphasen konnte bis auf einen Kern der Koordinierungsgruppe (KGS) des Stabes die meisten anderen Mitglieder des Stabes, hier alle Fachberater und SMS sowie EMS ruhen. Tagsüber gingen die im Stab beorderten Verwaltungsmitarbeiter vereinzelt noch ihrer "normalen" Tätigkeit nach, sofern sie nicht für bestimmte Aufträge im Stabsraum benötigt wurden. Wenn es zu kurzfristigen und bedeutenden Lageänderungen kam, so konnte über eine interne Hausalarmierung umgehend dieses Personal in den Stabsraum geholt werden.
Bei einer Schadens-/Krisenlage über mehrere Wochen oder gar Monate geht es vor allem darum, mit den personellen Ressourcen wohlüberlegt und sorgfältig umzugehen und zugleich auch der Fürsorgepflicht des Dienstherrn an seine Mitarbeiter nachzukommen. Nur im Stabsraum präsent zu sein, aber arbeits- und „tatenlos“ herumzusitzen, weil es zu bestimmten Zeiten definitiv nichts zu bearbeiten gibt, wirkt sich sonst leicht negativ auf die Motivation und Moral aller Stabsmitglieder und ihrer Durchhaltefähigkeit in solchen Lagen aus.
Die Stabsarbeit in einer Pandemielage erfordert im Gegenzug zu Schadenslagen von Unfällen und Naturkatastrophen eine andere Stabsarbeit im Bereich der "Lage-/Dokumentation" (LuD) und Planung (vergleichbar S 2/ S 3 im KatS-Stab). Der Bereich "LuD" wird in den üblicherweise über Wochen langsam aufwachsenden Pandemielage vor allem die örtliche und regionale Verbreitung der Infektions- und Erkrankungsfälle und ihrer Trends darstellen müssen.
Im Vordergrund der Stabsarbeit stehen "Thematische Karten", die als "Ausbreitungs- und Übersichtskarten" Auskunft über die Anzahl der Neuerkrankten und Neuverstorbenen in Gebietskörperschaften geben.
Dabei hat es sich bewährt, das sog. "Ampelprinzip" (von „grün“ = sich positiv entwickelnde bzw. entschärfende Lagen, über „gelb“ stagnierende bis leicht angestiegene verschärfte Lageentwicklung bis hin zu „rot“ als Lage mit deutlichen Anstieg und verschärfter Entwicklung) als Darstellungsweise für einen guten Überblick zu wählen.
Die grafische Aufbereitung in modernen "GIS-gestützten Karten", die zugleich alle logistischen Maßnahmen beinhaltet, stellt dabei eine unverzichtbare Grundlage für sämtliche Planungs- und Entscheidungsprozesse im Stab dar. Hierzu gehören die Bereiche des Transportes, der Lagerung von Nahrungs- und Verbrauchsgütern, die Sicherung dieser Güter, die geregelte Verteilung von Nahrungsmitteln, Medikamenten, Hygieneartikeln Masken, Handschuhen sowie die medizinische und soziale Versorgung von erkrankten Menschen in ihren Wohnungen. Dabei müssen auch solche Themen wie "Leben von älteren Personen in Single-Haushalten" in Hochhausvierteln näher betrachtet werden und wie im Falle der Erkrankung von solchen Personengruppen diese (noch) zu erreichen und ggf. häuslich zu versorgen sind.
Ferner sind geeignete Maßnahmen für isoliert lebende Menschen zu entwickeln, die bei einer Erkrankung nicht mehr selbst zu Ärzten oder Apotheken gelangen können. Eine ordentliche Präventionsmaßnahme für die Krisenstabsarbeit muss auch solche schwierige Thematik aufgreifen und sich Gedanken machen, wie man an diese Zielgruppe in einer Pandemie rechtzeitig gelangt und nicht erst, wenn es schon zu spät ist.
Vorhandene Kliniken, so zeigen die Übungen, geraten auch aufgrund der Erkrankung des eigenen Fachpersonals von Ärzten und Pflegekräften und der starken Frequentierung erhöhter Infizierungsfälle schnell an die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit.
Das Zulieferersystem für Medikamente und Verbrauchs-/Hygienematerial kommt ebenfalls schnell an seine Grenzen. Hilfe von außen wird bei einer landesweiten Pandemie dann kaum noch möglich sein. Des Weiteren wird der Sachstand von Schließungen und Öffnungen von Kindertagesstätten und Schulen untersucht werden, sowie die Personallage bei den BOS-Organisationen als Helfer in der Not, sowie der Personalstand bei Stadtwerken, Energieversorgern und Abwasser-/Abfallunternehmen, ob diese noch, wenn auch eingeschränkt, ihre Dienstleistungen für die Bürgerinnen und Bürger erbringen können.
Für weitreichende Planungszwecke hat sich der Einsatz von IT- und Prognosesoftwaren bzw. Simulationssoftware als positiv erwiesen. Sie konnten erste Trends im Ausbreitungsverlauf der Erkrankten und der möglichen Todesfälle liefern. Die Güte der Eingabequalität von Einwohnerdaten und deren Verknüpfung mit den Berufs- und Familienpendlern bestimmt nachhaltig die Qualität der Prognosen. In Einzelfällen konnte durch Einsatz von Prognosetools der weitere (mögliche) Verlauf der Pandemie um 5 bis 10 % der Fälle näher eingegrenzt werden. Dadurch kann eine Reduktion der Erkrankungen und Todesfälle durch vorgeplante Absperrungen, Schließungen von öffentlichen Einrichtungen, zentrale Versorgungspunkte und über ausreichend geschütztes Personal möglich werden.
Voraussetzung für solchen IT-Einsatz zur Prognose sind eine enge Zusammenarbeit zwischen allen EDV-Leuten und Vertretern aus dem Bereich Gesundheit wie auch den BOS-Organisationen (z. B. DRK, MHD, ASB, JUH).
Problematisch wurde die Stabsarbeit im Themenbereich der Versorgung der betroffenen Bevölkerung einer Stadt bzw. Region mit Lebensmitteln und anderen Verbrauchsgütern. Rasch kommt dabei immer wieder die Frage nach einer zentralen und geordneten Ausgabe dieser Güter auf, die an die Phase von früheren Übungen aus der Zeit des "Kalten Krieges" erinnert. Kaum einem (heutigen jüngeren) Stabs-/Verwaltungsmitglied sind diese Lebensmittelkarten noch bekannt und deren Einsatz zur Verteilung von Nahrungsmitteln wurde in den letzten Jahrzehnten auch nicht mehr geübt. Hier gilt es Erfahrungswissen von vielleicht schon pensionierten ehemaligen Mitarbeitern der Verwaltung und der BOS zu reaktivieren.
Die Corona-Virus-Lage sollte auf frühere Erkenntnisse aus Übungen zum Thema Pandemie zurückgreifen und diese Erkenntnisse zielgerichtet anwenden. Krisenstäbe, Einsatzleitungen und die Lagezentren der Gesundheitsämter sollten bestehende Pandemieplanungen, jetzt wo es noch geht, vorrangig zur „Chefsache machen und überprüfen. Eventuelle Ausbildungsdefizite bei Mitarbeitern könnten so mittels Inhouse-Workshops (auf Basis der Gegebenheiten des Kreises bzw. der Stadt ausplanen) und mittels Online-Schulungen („Stabsarbeit im Pandemiefall“) abgebaut werden.
Das Modell eines Krisenstabes mit einer stärkeren fachlichen Auslegung auf den im Pandemiefall wichtigsten Fachberater „Gesundheit“ im Stab stellt ein geeignetes Instrument zur Bewältigung solcher Krisenlagen dar. Eine der wichtigsten Voraussetzung hierzu ist auch die strukturelle Auslegung des Krisenstabes auf ein "drei- oder vier-Schicht-Modell" um die Durchhaltefähigkeit gewährleisten zu können. Die redundante Beherrschung aller Funktionen im Krisenstab ist jederzeit über realistische Ausbildungsvorhaben und praxisnahe Übungen zu sichern.
Der höchstmögliche Schutz der Bevölkerung eines Kreises oder einer Stadt/Gemeinde in einer Pandemielage sollte eine zentrale Aufgabe im Bevölkerungsschutz und der Katastrophenhilfe einnehmen, für die immer ausreichend Geld zur Verfügung zu stellen ist. Der Satz „wer nicht plant, der plant sein Versagen“ sollte die Entscheidungsträger aus Politik und Verwaltung inspirieren, aktiv für eine nachhaltige und resiliente Prävention zu werben. Zu Beginn einer möglichen bundesweiten und langandauernden Corona-Viruswelle ist noch Zeit zum vorsorglichen Handeln und zum Optimieren bestehender Konzepte - packen wir es alle an.
Dr. rer.nat. Hans-Walter Borries
Leiter vom Institut für Wirtschafts- und Sicherheitsstudien FIRMITAS (Witten)
Stellv. Vorstandsvorsitzender vom Bundesverband für den Schutz Kritischer Infrastrukturen BSKI e. V.
