Wer hilft, wenn nichts mehr geht?

Vorräte für den Notfall anzulegen ist in Deutschland nicht wirklich populär. Dies zeigte sich deutlich bei der Vorstellung der „Konzeption Zivile Verteidigung“ durch den damaligen Bundesinnenminister De Maizière im Jahr 2016. Die öffentliche Empfehlung an die Bevölkerung, Notvorräte für vierzehn Tage im Haus zu haben, wurde von der Boulevardpresse als „Aufruf zu Hamsterkäufen“ interpretiert, und es wurde gemutmaßt, ob in naher Zukunft Maßnahmen der Zivilen Verteidigung notwendig werden würden. Als Folge der Berichterstattung tauchten nach und nach Bilder von Hamstern in Einkaufskörben in den Sozialen Medien auf. Dies stellt auf der einen Seite eine sehr wörtliche Interpretation der „Hamsterkäufe“ dar, auf der anderen Seite zeigt diese Verballhornung aber auch das geringe Risikobewusstsein in Teilen der Bevölkerung auf. Angesichts immer gut gefüllter Supermarktregale und der ständigen Verfügbarkeit aller Waren mag dies nachvollziehbar scheinen. Dem gegenüber steht jedoch die Meinung vieler Sicherheitsexperten, die von einer wachsenden Bedrohungslage insbesondere im Bereich der Kritischen Infrastrukturen ausgehen.

Fragen Sie in Ihrem Bekanntenkreis, von wem bei einem Ausfall des Trinkwassers, des Stroms oder der Nahrungsmittelversorgung Hilfe zu erwarten sei, werden Sie Antworten erhalten wie „der Staat wird mir schon helfen, wenn es so weit kommt“. Große Teile der Bevölkerung verlassen sich auf eine staatliche Notfallvorsorge, die in der Lage ist, bei einem Ausfall Kritischer Infrastrukturen das Versorgungsniveau zeitnah wiederherzustellen oder zumindest die Grundversorgung der Bevölkerung sicherzustellen.

Ereignisse wie das verfärbte Trinkwasser in Heidelberg (07.02.2019), die Stromausfälle in Berlin (19.02. und 05.03.2019) oder die großflächigen Ausfälle des Notrufs in Hessen (16.07.2019) zeigten im vergangenen Jahr, dass gerade bei betroffenen Kritischen Infrastrukturen neben den Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben auch die öffentlichen Verwaltungen eine wichtige Rolle spielen. In Berlin koordinierte die Stadtverwaltung die Hilfen für die Bevölkerung, in Heidelberg war insbesondere das Gesundheitsamt involviert und in Hessen wurden die Stellen aktiv, die die Aufsichtsfunktion über die Leitstellen ausüben.

Funktionsfähige Einrichtungen im Bereich der öffentlichen Verwaltungen stellen das Rückgrat staatlicher Handlungsfähigkeit bei einem Ausfall Kritischer Infrastrukturen dar. Bei einem Ausfall liegt es an ihnen, im Rahmen ihres gesetzlichen Auftrags schnellstmöglich den Normalzustand wiederherzustellen oder Maßnahmen einzuleiten, die dies ermöglichen. Darüber hinaus ist der Anspruch der Bevölkerung auf einen funktionierenden Staatsapparat und ein leistungsfähiges Hilfeleistungssystem zu erfüllen. Nur dadurch wird das Vertrauen der Bevölkerung in einen funktionierenden Staatsapparat gewahrt, das wiederum eine Grundvoraussetzung für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ist. Gelingen wird dies nur, wenn die zuständigen öffentlichen Verwaltungen und andere behördliche Stellen im Vorfeld die Aufrechterhaltung der eigenen Funktionsfähigkeit konsequent durchdacht, geplant und Maßnahmen dafür umgesetzt haben.

Selbstverständnis der öffentlichen Verwaltung als Kritische Infrastruktur

Wenngleich staatliche Einrichtungen somit einen zentralen Bestandteil in unserer Sicherheitsarchitektur darstellen, sind die Mitarbeiter in öffentlichen Verwaltungen auch Teil der Bevölkerung, in der wie anfangs dargestellt ein eher niedriges Risikobewusstsein vorhanden ist. Welcher Vorbereitungsgrad ist also in öffentlichen Verwaltungen zu erwarten? Diese Fragestellung wurde Anfang 2019 im baden-württembergischen Regierungsbezirk Stuttgart durch eine Umfrage auf Kommunal- und Kreisebene untersucht. Die Untersuchung war Teil einer Abschlussarbeit. Es beteiligten sich 48 von 272 (17,6%) befragten Verwaltungen im Untersuchungsraum.

Die Ergebnisse zeigen, dass die überwiegende Mehrheit der Befragten (83,3%) ihre Einrichtungen zu den Kritischen Infrastrukturen zählen. Anders als zuvor angenommen zeigt sich also in den öffentlichen Verwaltungen ein ausgeprägtes Risikobewusstsein. Den befragten Einrichtungen – oder zumindest den Fachämtern, die die Umfrage beantworteten – ist ihre Rolle in der Sicherheitsarchitektur durchaus bewusst. Auf der anderen Seite zeigen die Antworten aber auch, dass in weniger als der Hälfte der Einrichtungen (41,7%) grundlegende Prozesse ermittelt wurden, die notwendigerweise auch bei Infrastrukturausfällen aufrechtzuerhalten sind. Während das Selbstverständnis als Kritische Infrastruktur also durchaus vorhanden ist, ist nur bei vergleichsweise wenigen Einrichtungen identifiziert, welche Leistungen auch in Krisensituationen für die Bevölkerung bereitzustellen sind.

Noch deutlicher wird dies bei der Betrachtung des zeitlichen Kontexts: Die Mehrheit der Befragten gibt an, dass die Funktionsfähigkeit der eigenen Einrichtung mindestens drei Tage (25,0%) oder sogar 14 Tage und mehr (27,1%) gewährleistet sein sollte. Zugleich sind die Einrichtungen in der Realität überwiegend nur weniger als 24 Stunden (37,5%) oder 24 Stunden (20,8%) ­arbeitsfähig.

Benötigte Ressourcen

Diese deutliche Diskrepanz zwischen dem erkannten Soll- und Istzustand ist historisch auf die gedanklich immer noch vorhandene Friedensdividende zurückzuführen, durch die seit dem Kalten Krieg keine Notwendigkeit mehr zur Aufrechterhaltung von Schutzmaßnahmen erkannt wurde. In der Folge wurden viele damals bestehenden Strukturen und Vorbereitungen abgebaut, die nun mit dem Neuerkennen einer potenziellen Gefährdungslage wieder mühsam etabliert werden. Dieser Prozess benötigt Zeit und das Bewusstsein der Verantwortlichen. Erschwerend kommt hinzu, dass der Bereich der Kritischen Infrastrukturen in der heutigen Zeit ein hochkomplexes System darstellt, dessen Bestandteile technisch, logistisch und infrastrukturell voneinander abhängig sind. Auf den ersten Blick werden bei der Bearbeitung des Themenkomplexes der Kritischen Infrastrukturen nur die oberflächlichen Fragen erkannt. Sobald jedoch eine Fragestellung tiefergehend in den Blick genommen wird, werden viele weitere Fragestellungen klar, die zur Bearbeitung notwendig sind.

Wenig verwunderlich ist es daher, dass in vielen Einrichtungen zwar schnell umsetzbare technische Schutzmaßnahmen wie beispielsweise Stromaggregate vorhanden sind, darüber hinaus aber nur wenige weitere Vorbereitungen existieren und noch weniger Handlungsprozesse geplant sind. Doch nimmt man die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung in den Blick, wird deutlich, dass die Kernressource im Personal liegt: Ohne Mitarbeitende ist eine Verwaltung nicht arbeitsfähig, auch wenn die Arbeitsplätze durchaus nutzbar wären. In der Folge bedeutet dies, dass auch die vorhandenen Planungen im Rahmen des Katastrophenschutzes nicht zur Umsetzung gebracht werden können. Die Fragestellung, welche Maßnahmen zur Versorgung des Personals bei einem Ausfall Kritischer Infrastrukturen vorhanden sind, ist daher zentral für die Arbeitsfähigkeit der öffentlichen Einrichtungen. Der Fokus der Vorbereitungen ist neben den derzeit betrachteten technischen Aspekten verstärkt hin zu organisatorisch-personellen zu verändern.

Für die Aufrechterhaltung der Ressource Personal ist die Erfüllung der menschlichen Grundbedürfnisse von der Einrichtung sicherzustellen, in der die Arbeitskraft benötigt wird. Die physiologischen Grundbedürfnisse sind im Wesentlichen Nahrung, Trinkwasser, Wärme und Ruhe. Sie werden von jedem Menschen für die grundsätzliche Sicherung seiner körperlichen Unversehrtheit benötigt. Darauf aufbauend sind die menschlichen Sicherheitsbedürfnisse in den Blick zu nehmen.

Die Planungen zum Erhalt der Personalressourcen sind daher auf die Befriedigung dieser Bedürfnisse auszurichten. Zugleich sind sie nicht auf die alltäglichen Infrastrukturen aufzubauen, sondern es ist ein unabhängiger Ansatz zugrunde zu legen. Beispielsweise ist für Planungen nicht davon auszugehen, dass das Personal zum Schlafen nach Hause gehen kann, da ein zuverlässiger öffentlicher Nahverkehr, nutzbare Straßen oder private Vorräte des Personals zur Deckung der genannten Grundbedürfnisse für die betrachteten Szenarien nicht angenommen werden können.

Die Notwendigkeit frühzeitiger und lösungsorientierter Planung

Die Rahmenparameter zu erfassen und entsprechende Ressourcen als Gegenmaßnahme zu investieren, ist die eigentliche Schwierigkeit für die Planungen in der öffentlichen Verwaltung. Die Komplexität des Themenbereichs, aber auch die Vielzahl der resultierenden Aufgaben und die gering angenommene Wahrscheinlichkeit eines Infrastrukturausfalls, machen Planungen unpopulär. Das in der Bevölkerung empfundene hohe Sicherheitsniveau macht es zudem schwierig, potenziellen Wählerinnen und Wählern die Notwendigkeit der Sicherheitsmaßnahmen und der Planungsprozesse zu vermitteln. Dem gegenüber steht jedoch, dass nur durch die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung und der Gefahrenabwehr die staatliche Reaktionsfähigkeit auf Ausfälle Kritischer Infrastrukturen zu gewährleisten ist. Und nur wenn die Reaktion möglich ist, kann in weiteren Schritten an die Versorgung der Bevölkerung und die Wiederherstellung der gewohnten Versorgungsleistungen gedacht werden.

Eine funktionsfähige öffentliche Verwaltung stellt somit die Grundlage für jegliche Maßnahmen dar, die für die Bewältigung eines Ausfalls Kritischer Infrastrukturen notwendig sind. Überlegungen und Planungen der öffentlichen Verwaltungen zur Sicherstellung der eigenen Handlungsfähigkeit bei einem Ausfall Kritischer Infra­strukturen sind daher existenzsichernd für unsere Gesellschaft. Im Falle eines Ausfalls ist es zu spät für diese Maßnahmen.

Diese Thematik wird in den nächsten Ausgaben von CP von den Autoren weiter behandelt. Neben den hier vorgestellten Rahmenbedingungen wird auf einzelne Forschungsergebnisse eingegangen, und es werden Ansatzpunkte für den Ausbau von Vorbereitungsmaßnahmen in der öffentlichen Verwaltung vorgestellt.

• Vorbereitungsgrad der öffentlichen Verwaltung
• Ansatzpunkte für die Optimierung der staatlichen Krisenvorsorge